Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

По някои въпроси относно изслушването на главния прокурор пред Правната комисия на Народното събрание

Автор: Иван Брегов / 15.10.2021
Оцени тази статия:

Въведение по темата

Главният прокурор (ГП) атакува в Конституционния съд (КС)[1] правилата за изслушването си пред Комисията по правни въпроси на Народното събрание. С измененията на Конституцията от 2015 г. бяха предвидени две възможности за някакъв вид отчетност на ГП:

  • веднъж годишно при представяне на годишния доклад за дейността на Прокуратурата в пленарната зала. След решение именно на КС от 2017 г. тази процедура изключи питането по конкретни дела;
  • по инициатива на народните представители най-малко веднъж на три месеца в Комисията по правни въпроси. Именно тук и действащият ГП атакува.

След летните изслушвания на главния прокурор в Народното събрание проличаха три неща:

  • при сегашното правно положение няма възможност ефективно депутатите да питат в дълбочина какво става с важни за обществото дела, за действия или бездействия на прокуратурата и за това как ГП влияе на тези процеси;
  • тази пречка, сама по себе си, се корени в това че само тесен експерт по наказателно право може да формулира въпрос към ГП, на който той избирателно да противопостави това, че се нарушава независимостта на съдебната власт, с което удобно да избегне отговор по същество;
  • въпреки своята непълнота процедурата по изслушване на ГП очевидно го смущава и нарушава инак необезпокояваните му владения на властелин в държавата – тенденция, вярна за този, предишния, а вероятно и следващи главни прокурори. 

Конкретно по темата

Пред КС ГП е поискал обявяване противоконституционността на тези разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), с които е задължен периодично да се явява пред Правната комисия, Комисията да има възможност да му отправя препоръки и да следи за изпълнението им. Прави впечатление, че в искането си до КС Иван Гешев не се обосновава твърде добре, което налага конституционните съдии да поискат разяснения спрямо искането му. Въпреки това и след тях то звучи неоснователно, недобре обосновано и немотивирано по отношение на изразения петитум.

По конкретните твърдения на главния прокурор

Относно конкретните институционални предпоставки за въвеждане на института на изслушването на ГП пред НС, съответно регламентацията в ПОДНС

Оспорените разпоредби имат своята историческа нормативна обосновка като за първи път са въведени в ПОДНС на 44-то НС. Първоизточник на идеята за регулярни изслушвания на главния прокурор пред НС като изразител на народната воля (конституционната парадигма за народния суверенитет) е Сотир Цацаров. В позиция[2] до Временната комисия за изработване на организационния правилник на 44-то НС Цацаров обосновава това решение с препоръки, отправени към българската държава по реда на извършения Независим анализ на структурния и функционалния модел на прокуратурата и нейната независимост (НАСФМПНН). Този тип институционално действие от страна на тогава упражняващия мандата главен прокурор по своя характер е обвързващо самата институция Прокуратура на Република България и не следва да се счита за променяща се с оглед конкретните виждания на конкретен главен прокурор. Опитът за налагане на непоследователни разбирания за правото са невъзприемчиви и поставят в риск правната сигурност и правния ред.

Изричната позиция на ПРБ чрез Цацаров е за особена потребност от една такава мярка в две посоки. Първо, за изпълнение на препоръките по самия НАСФМПНН и Механизма за сътрудничество и проверка на ЕК (МСП). На второ място, ГП изрично подчертава, че не настоява за въвеждането на такава отчетност за председателите на върховните съдилища. Видно, позицията на ПРБ, чрез действията на настоящия ГП, застъпва обратна теза.

Атакуваните от Гешев като противоречащи на КРБ текстове следва да бъдат съпоставени с действалите в ПОДНС на 44-то НС. При изследването на двете разпоредби не се наблюдават смислови разлики по отношение дейността на прокуратурата и задълженията на главния прокурор – нито такива, свързани с периодиката на самото изслушване, нито с характера и обема на търсената отчетност и отговорност от страна на законодателната власт. Отново при сравнение на текстовете от действалия и действащия ПОДНС относно изпълнението на препоръките на Народното събрание при обсъждането на докладите на ГП се установява тяхната идентичност.

След като с РКС 6/2017 КС приема, че докладите пред Правната комисия са различни от годишните доклади на ГП, въведеният през 2017 г. процедуралистки подход при опита да бъде реализирана демократична отчетност върху дейността на ПРБ и ГП е крайно недостатъчна мярка в утвърждаването на механизма за възпиране на властите. Затова считам, че текстовете от отменения и действащия ПОДНС са пропорционални по своя характер, конституционосъобразни  и са един вид развитие на заложената от конституционния законодател воля с изменението на КРБ от 2015 г. да бъдат преодолени множество дефицити в областта на липсата на отчетност и понасянето на отговорност от страна на ГП и ръководената от него институция. Неправилно ГП твърди, че атакуваните чл. 24 и чл. 86, ал. 1 и ал. 4 от ПОДНС са дописване на чл. 84, т. 16 от КРБ. По реда на атакуваните разпоредби НС упражнява едно присъщо свое правомощие, без да нарушава възпроизведения в чл. 8 от КРБ принцип за разделение на властите. В подкрепа на това твърдение можем да изложим, че именно конституционният законодател, създавайки изр. второ на чл. 84, т. 16 от КРБ, е запазил именно принципното разделение между трите власти, давайки делегация на НС да развие тази правна възможност и същевременно ограничавайки я в конституционно установения обем. Без атакуваните текстове или при потенциалното им обявяване за противоконституционни би се стигнало предвиденият ред на периодично изслушване пред Правната комисия да бъде без предмет по същество.  

Проблемът за контрола над дейността на ПРБ, отчетността и важният неин елемент – понасянето на отговорност

В своето искане до КС ГП твърди, че „контролът на законодателната над съдебната власт, в частност върху прокуратурата, по прилагането на закона” е решен посредством възможността по силата на чл. 84, т. 16 от КРБ НС да изслушва и приема годишния доклад на ГП. Твърдението на ГП за контрол на практика е сведено до форма на информиране на народните представители от негова страна. С оглед РКС 6/2017 на това информационно поле е допълнително стеснено като предметен обхват на въпросите. Де факто, когато ГП бива запитан с неабстрактен въпрос се стига до препращане на ГП към процесуалните ограничения на Наказателно-процесуалния кодекс, а именно информация за конкретни проблеми при развитието на наказателните производства да бъде търсена от наблюдаващия конкретното дело прокурор. При отчитане на ограничената информация, с която разполага този наблюдаващ прокурор, и при редица усложнени форми на престъпност, на практика липсва систематизирана институционална процедура, която да сработи като механизъм за ефективно разделение на властите. По този начин и самият главен прокурор се явява в надмощие спрямо законодателната власт и отделните нейни представители. При уважаване искането на ГП неминуемо ще се установи това надмощно положение като законодателната власт ще бъде лишена и от периферните си способи за търсене на отчетност. За реална процедура по контрол от страна на НС така установените с КРБ и ПОДНС отношения между Прокуратурата и Парламента трудно може да се говори.

Длъжни сме да отбележим, че контролът е само задължителен елемент за достигане на желания демократичен стандарт за публичност и прозрачност на държавните органи. Контролът се явява средство за постигане на така прогласените и необходими публичност и прозрачност, ето защо той е необходим елемент, а крайната цел на една демократично управление, осъществявано от трите власти е не прозрачността и публичността - те са само степени - а понасянето на отговорност, за да имат гражданите и техните представители способност за преценка как се упражнява властта в нейните три клона. В искането на ГП още се твърди, че „обсъждането на годишния доклад на главния прокурор (…) допринася за постигане на публичност и прозрачност в работата на прокуратурата”. В тази парадигма прозрачността и отчетността са само задължителните предпоставки за реализиране на отговорност – както за цялостното поведение на една институция, така и за конкретните действия на йерархично подчинените прокурори в една пирамидална структура в системата от държавни органи. Ще отбележим само, че в актовете на международно наблюдение и по повод организацията на ПРБ и състоянието на съдебната власт в страната се употребява израза accountability[3] - със значението на публично и прозрачно управление, което дава възможност за реализиране на отговорност спрямо упражняващите властнически функции. В противен случай, така заявените прозрачност и отчетност са безсъдържателни понятия, които имат способност единствено да установят определени факти и обстоятелства от дейността на прокуратурата, могат да бъдат предпоставка за продължаване на веригата, чиято именно цел е понасянето на отговорността.

Предвид гореизложеното може да се изрази съгласие с принципното разбирането на ГП, застъпено в искането, относно тезата за приноса на годишния доклад за „публичност и прозрачност в работата на прокуратурата”, но е необходимо да отбележим, че отчитането при годишния доклад от страна на ГП е еднократно действие за кратък период от време при това със стеснен тематичен обхват предвид РКС 6/2017. Поради това отмяната на възможността НС да провежда, макар и отново лишени от конкретика, изслушвания по реда на ПОДНС чрез Правната комисия изслушвания би лишила в крайна степен гражданството от опит за контрол и реализиране на отговорност в един от клоновете на властта.  Трайните и детайлно установени институционални дефицити по отношение на контрола над ГП и категоричната липса на изпълнима процедура за понасяне на отговорност (наказателна и дисциплинарна) от ГП показват, че атакуваните текстове не само са необходими и конституционосъобразни, но приложното им поле следва да бъде разширявано при една бъдеща ревизия на Основния закон.

Проблемът за независимостта на съдебната власт в искането на ГП

Независимостта на съдебната власт се простира дотам докъдето не се прекъсва връзката ѝ с останалите две власти в застъпената доктрина власт властта да възпира и до степен, в която друг орган от изпълнителната или законодателната власт не изземва правомощията ѝ. При дългогодишния дебат за дефицитите и мястото на прокуратурата като отчетен и отговорен държавен орган на власт следва да отчитаме тези дефицити и да не позволяваме да бъдат обезсилвани и малкото съществуващи процедури за контрол и отчетност. Изискването на доклад или изслушването на ГП не отнема от правомощията на прокуратурата да следи за спазване на законността, като ръководи разследването и упражнява надзор за законосъобразното му провеждане; да извършва разследване; да привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления и поддържа обвинението по наказателни дела от общ характер и др. По този начин се запазва прогласената в чл. 117 от КРБ независимост на съдебната власт.

В заключение

Процедурата по ПОДНС е само законоустановен и конституционосъобразен способ за по-добра осветеност на процесите в ПРБ, а оттам и отчетност – и, макар и малка, правна възможност за реализиране на отговорност. По своя обем този инструмент обаче е крайно недостатъчен за реална отчетност и понасяне на отговорност в системата от държавни органи. Ето защо при обявяване противоконституционността на атакуваните разпоредби съвсем би се прекъснала връзката на взаимен контрол между елемент от съдебната власт в лицето на ПРБ и законодателната власт.

 


[1] http://www.constcourt.bg/bg/Acts/GetHtmlContent/27482fe9-abdf-45f0-8812-d7e07dd90b61

[2] Виж Писмо на ГП от 25.04.2017 г., налично на: https://www.parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/2550/steno/4514

[3] Виж НАСФМПНН и конкретно по темата за атакуваните текстове: The team considers that strengthening accountability and transparency of the PORB to the Parliament - and through this to the public - is a priority. To complement this more internal accountability and transparency of decision making needs pursuing.