Пандемията застигна и фискалните правила

Статията е по проект на ИПИ „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги”*

Един месец преди да бъде официално представен проектът на държавен бюджет за 2021 г., Министерство на финансите публикува предложения за промени в Закона за публичните финанси, които касаят изцяло фискалните правила. Предложения за промени в рамковия закон за бюджета по дефиниция трябва да се разглеждат с повишено внимание, а когато се променят фискалните правила, непосредствено преди да бъде внесен бюджет в година на криза, повишеното внимание граничи с подозрение. В такава ситуация най-вероятно се променя само фискално правило, което в противен случай би било нарушено. Кои правила са предложени за промяна и къде се крие опасността за фискалната устойчивост?

Първата промяна е директно обвързана с пандемията. Допуска се бюджетният дефицит, изчислен по европейската методология (начислена основа), да надвишава 3% при появата на извънредни обстоятелства. Подобен текст вече съществува по отношение на правилото за бюджетен дефицит на касова основа – може да надвишава 2% при извънредни обстоятелства, както и по отношение на средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит. Звучи объркващо, но накратко – разширява се обхвата на правилото за отклонение при извънредна ситуация (например спад на БВП с над 3%), което в някои случаи така или иначе е неизбежно.

Втората промяна обаче е много по-спорна. Най-разпознаваемото „българско” фискално правило е, че бюджетният дефицит по консолидираната фискална програма, изчислен на касова основа, не може да надвишава 2% от БВП на страната. Това правило е най-познато, тъй като при внасянето на бюджета е изключително лесно да се види колко е планираният дефицит на касова основа по консолидираната рамка, която включва всички публични бюджети. Да, европейското правило за начислена основа е структурно по-добро, но след като разписваме и представяме бюджета на касова основа, „касовото” правило е първата и най-бърза проверка.

Предложението сега е този праг да се вдигне от 2 на 3% от БВП. Имайки предвид изказванията на финансовия министър, както и аргументите в мотивите за повече „гъвкавост”, няма съмнение, че промяната е директно обвързана с проектобюджета за следващата година – предвиждат да внесат бюджет с по-висок дефицит и затова променят фискалното правило. Целият смисъл на фискалните правила обаче е да бъде гарантирана някаква рамка, която да не подлежи на краткосрочна политическа целесъобразност. Фискалното правило не казва дали да се вдигат и свалят данъци, нито дали да се харчи за пенсии или магистрали. Това са въпроси на политика. Фискалното правило казва колко е границата на дефицита – и точка.

Фискалните правила нямат за цел да бъдат някакъв параван на бюджетната политика в добрите години и да се променят в лошите. Напротив, особено правилото за дефицита е писано именно с цел да ограничи фискалните недоразумения в лоши години. Ясно е, че точно тогава натискът за харчове и раздуване на дефицита ще е най-голям. Това са и периоди със спад на приходите, което автоматично води до ръст на дефицита, при липса на насрещни мерки. Дългосрочният ефект от промяната в правилото обаче е дори по-важен. Една промяна на правилото за дефицита сега – покрита от тежката икономическа ситуация и пандемията, ще си остане в сила за постоянно и ще позволи по-голям дефицит и в наглед нормални години.

Някои биха казали, че при пандемия и голяма криза е неизбежно да се получи по-голям дефицит. Не трябва да забравяме обаче, че законът вече предвижда отклонения при извънредни обстоятелства и голям спад на икономиката. След актуализацията на бюджета за текущата година например, предвиденият дефицит на касова основа вече е 3,5 млрд. лв. (близо 3% от БВП), което е допустимо спрямо закона именно поради наличието на извънредна ситуация. Ако през следващата година има нова порция тежки мерки и ново извънредно положение, то фискалните правила отново биха дали нужната гъвкавост.

Друга важна промяна е свързана с правилото за разходите по консолидираната фискална програма – в момента ограничени на 40% от БВП. Тук предложението е от правилото да отпаднат европейските средства, както и националното съфинансиране. Водещият мотив е ясен – покрай пандемията и новите инструменти на ЕС, в България през следващите години ще влезнат много големи суми от Европа. Имайки предвид, че в последните години разходите се движат в рамките на 36-39% от БВП (без дори да отчитаме спада на БВП през 2020 г.), то границата от 40% може да ограничи възможността за разходване на новите европейски средства. Има обаче и друга страна на монетата.

Изключването на европейските средства и националното съфинансиране от правилото за 40-те процента, ще даде голямо пространство за ръст на националните разходи. За 2020 г. например разходите по националния бюджет бяха първоначално планирани да са около 35% от БВП с тенденция да стигнат около 33% през 2022 г. Това означава, че при нормализиране на икономическата ситуация, с новото правило ще се открие фискално пространство от поне 5% от БВП за ръст на националните разходи, без да бъде покрито от фискалното правило за разходите. Отново промяна, която е свързана с пандемията, но ще има по-дългосрочен ефект върху бюджета у нас.

В допълнение се правят и някои промени, които дават повече гъвкавост на Министерски съвет да прави вътрешни промени в бюджета, в т.ч. в бюджетните взаимоотношения на централния бюджет с други бюджети. Общата посока на промените обаче е ясна – повече „гъвкавост” и пространство за разходи и повече инструменти за ръчно управление на бюджета. В криза така може и да изглежда по-лесно за управление, но фискалните правила у нас ще бъдат отслабени по принцип, което подкопава бюджетната стабилност и след края на пандемията. Това всъщност е и първата по-сериозна криза от приемането на фискалните правила у нас. Тяхната роля ще бъде поставена пред сериозен въпрос, ако още при първата буря претърпят сериозен ремонт.

*Проектът „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” се изпълнява от ИПИ с финансова подкрепа в размер на 193 541 евро, предоставена от Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. Основната цел на проект „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” е да повиши знанието и разбирането за неравенството във възможностите, ефективността на социалните трансфери и социалните услуги на местно ниво, както и да провокира дебат за цялостна промяна в социалната политика в България.

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Институт за пазарна икономика и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България (http://www.activecitizensfund.bg).