Необходимо е ускоряване на структурните реформи, предвидени в НПВУ

СТАНОВИЩЕ

от Институт за пазарна икономика

Относно: Необходимост от ускоряване на структурните реформи, предвидени в одобрения Национален план за възстановяване и устойчивост[1]

По-бързи реформи за растеж и конкурентоспособност

На 7 април 2022 г. Европейската комисия обяви, че дава положителна оценка на Националния план за възстановяване и устойчивост (НПВУ) на България. Процесът на изготвяне и финализиране на този стратегически документ бе дълъг – от представяне на първа предварителна версия в края на октомври 2020 г. до публикуваната година по-късно пета версия, изпратена официално за разглеждане от служебното правителство и в крайна сметка, до последния преработен вариант, одобрен след консултации с новото редовно правителство през април. Безспорно, сложната политическа обстановка с трикратно провеждане на парламентарни избори през 2021 г. дава отражение на работата по документа и изискваните усилия по планиране, анализи и координация в администрацията.

Забавянето на процеса по одобрение на НПВУ обаче не трябва да се ползва за извинение за изместване времевия график за изпълнение на публичните инвестиции и реализирането на заложените реформи. От една страна, регламентът, който създава Механизма за възстановяване и устойчивост изисква разходването на средствата да бъде договорено до края на 2023 г., като 70% от ресурса трябва да се договори още до края на 2022 г. От друга страна, българската държава ще получава финансирането по механизма на вноски, които са съобразени с отчитането на изпълнението на напредъка по инвестициите и реформите.

Вероятно разбираемо общественият интерес в последните месеци е почти изключително концентриран върху разпределението на средствата за капиталови разходи – трансфер от над 6 млрд. евро, или 10% от БВП за 2019 г. логично предизвиква дискусии и състезание за налагане на собствени предпочитания за проекти пред алтернативите. Нееднократно сме коментирали макроикономическото измерение на този потенциален импулс през публичните инвестиции и потенциалния ефект върху скоростта на възстановяването на българската икономика. Рационалният подход предполагаше приоритизиране на проекти в напреднала фаза и максимално бърз старт на изпълнението им. Вместо това, подходът в България очевидно беше друг[2], и в по-ранните варианти на плана реализацията на инвестициите беше изтеглено назад, като минимални ресурси можеха да се насочат до 2023 г. Независимо от известни усилия в тази посока при преработката и промяната в списъка с предлаганите инвестиционни проекти, прогнозното изпълнение и на последната (одобрена) версия на плана изглежда ще бъде с най-голяма тежест едва през 2024 г., като има всички основания на база опит от минали години и отчитайки процесите по капиталовото бюджетиране и възлагането на обществени поръчки да се счита, че вероятно действителното изпълнение ще се измести с няколко тримесечия назад във времето.

Напомняме, че инвестициите и реформите трябва да се разглеждат като неразривно свързани усилия, за да постигнат максимален синергичен ефект. Така те не само могат да възстановят потенциала за растеж на икономиката, но и да го развият и повишат. Това от своя страна ще позволи в дългосрочен план да бъде постигната стратегическата цел за конвергенция на българската икономика и нивата на доходите със средноевропейските. В самия документ ясно е заявено, че Планът за възстановяване и устойчивост представя вижданията на правителството за начина, по който трябва да бъдат адресирани структурни проблеми в икономиката чрез комплекс от реформи и инвестиции.

Затова считаме, че правителството трябва и може да ускори провеждането на реформите, насочени към преодоляване на структурни проблеми и повишаване на потенциала за производителност и растеж на икономиката и просперитета на всички български граждани и предприемачи. Това може да се постигне чрез изместване напред на графика за изпълнение на голяма част от включените реформи с едно до четири тримесечия. Подобно решение ще потвърди амбицията за поставяне на икономическото развитие и сближаването с доходите в ЕС в центъра на политиката и ще подобри условията за бизнес и частни инвестиции, които в дългосрочен план трябва да се разглеждат като двигател на растежа, и със сигурност трябва в краткосрочен план да се активизират, за да компенсират бавното реализиране на публичните инвестиции.

Без претенции за изчерпателност, ето няколко реформи, които прегледът на екипа на ИПИ счита за твърде предпазливо отложени във времето.

1. Въвеждането на инструменти за противодействие на корупцията и насърчаване на интегритета в работата на държавните предприятия се предвижда едва за първото тримесечие на 2024 г., а на механизъм за проверка за повишаване на интегритета на държавните служители – едва за първото тримесечие на 2025 г.

2. Промените в законодателството, свързано с гражданската регистрация, предвиждащи обмен на информация по служебен път в улеснение на гражданите, са предвидени за първото тримесечие на 2024 г.

3. Промените в здравното законодателство, насочени към подобряване на достъпността и капацитета на първичната извънболничната медицинска помощ и осигуряване на балансирано териториално разпределение на медицинската помощ и здравните грижи, са заложени за последното тримесечие на 2023 г.

4. Изготвяне и приемане на Национална карта на социалните услуги, която да подобри достъпа до услуги с оглед потребностите, се отлага за последното тримесечие на 2023 г., което означава ефективното й прилагане (най-рано) от 2024 г.

5. Изготвянето на дефиниция за енергийна бедност и последващите промени в законодателство са предвидени до края на 2022 г., независимо от рязкото повишаване на енергийните цени и рисковете за доходите на уязвимите домакинства.

6. Въвеждане на нови електронни формуляри в националната система за електронни обществени поръчки е със срок третото тримесечие на 2023 г., а изготвяне на предложения за законодателни промени, насочени към ограничаване прилагането на процедури на договаряне без обявление, включително и в областта на inhouse възлагането – за четвъртото тримесечие на 2023 г.

7. Създаване на законова рамка за постигане ускорена ликвидация на юридически лица също е оставено със срок септември 2023 г. Редица мерки и промени в областта на укрепване на процедурите по несъстоятелност са заложени за третото тримесечие на 2022 г., независимо от декларирания в поредни година напредък и работа.

8. Подобряване на нормативната рамка за дистанционна работа – изключително актуален въпрос след пандемията – е оставено за последното тримесечие на 2023 г.

9. Приемане на Кодекс за социална подкрепа – инструмент за въвеждане на интегриран подход в цялата система за социално подпомагане чрез трансфери и услуги – се отлага за края на 2023 г. въпреки извършените прегледи и анализи още през 2020 г.

10. Пак в този срок е предвидено и усилието за промени в дейността на Агенция по заетостта за връзката с активиране на уязвимите лица и активните политики на пазара на труда. Адаптирането на нормативна рамка в сферата на насърчаване на заетостта, насочено към повишаване на включването и ефектите от учене през целия живот, и особено на лица с по-слаби умения и образование, е планирано едва за края на 2022 г.

И така нататък – списъкът може да бъде продължен. Посочените реформи – представляващи най-често комбинация от нормативни промени, промяна в стимулите и увеличаване на капацитета на публичния сектор – биха могли да подобрят средата за правене на бизнес, да намалят разходите на гражданите за работа с правителството и да увеличат прозрачността и отчетността на управлението. Колкото по-бързо те бъдат направени, толкова по-рано ще бъде реализиран очаквания положителен ефект.

Смятаме, че няма сериозни причини за забавяне, още по-малко – ако се преследва несъществуваща цел за равномерно разполагане на дейности по плана до края на изпълнението му през 2026 г. Напротив, България може да се отличи като страна, провела значителен дял от структурните реформи още в първата година след одобрението на плана. Налице са всички предпоставки това да е може да бъде направено, ето някои от по-важните:

Реформите са в различни сфери, съответно – са отговорност на различни институции. Работата може да върви успоредно, а не последователно.

• Институтът за пазарна икономика от самото си създаване се застъпва за изготвяне на предварителни оценки на въздействието и обществени консултации при промени в политиките и въвеждане на нови регулации. Това обаче не може да се използва като аргумент за забавяне на реформите, тъй като самото им включване в плана предполага, че такъв анализ вече е изготвен, а и областите и предлаганите решения в общ план вече са дискутирани многократно в предишни години и в редица стратегически документи (виж по-долу). Затова можем да приемем, че значителна част от аналитичната подготвителна работа е извършена, идентифицирани са стратегически цели, разглеждани са алтернативи, идентифицирани са засегнатите страни, и т.н. Оставащата работа „на финалната права“ действително трябва да включва последно прецизиране на предварителната оценка и обществено обсъждане, но това далеч не налага добавяне на 6 или 9 месеца към процеса.
• Българската администрация може да ползва и допълнителни външни ресурси, и по-конкретно – експертиза от ЕК и други страни членки чрез Инструмент за техническа подкрепа (правоприемник на Програма за подкрепа на структурни реформи). Трябва да посочим, че именно за част от включените в Плана реформи вече е получена подкрепа[3], а инструментът позволява относително бързо ползване на ресурсите при нови заявки при необходимост.
•  Дейност по реформите в голяма част от проблемните области се извършва така или иначе от администрацията в последните години – със сигурност не може да се твърди, че настоящото правителство започва от „кота нула“. Доколкото политическото ръководство в държавните органи е ново, тази смяна засяга предимно волята и ресурса за провеждането на реформите, но не е основание да се твърди, че тепърва трябва да се гради експертен потенциал и да се прави първоначално обследване на проблемите. В преамбюла на НПВУ се посочва, че стратегията за възстановяване на страната се основава на Националната програма за развитие БЪЛГАРИЯ 2030. И  макар че БЪЛГАРИЯ 2030 е приета от правителството в началото на 2020 г., непосредствено преди разразяването на пандемията и съпътстващите я икономически турбуленции, стратегическият избор на цели и приоритети е напълно актуален на проявилите се уязвимости във функционирането на социално-икономическите системи. Не на последно място, миналата седмица правителството прие актуализирана Национална програма за реформи – стратегически документ, който се актуализира всяка година, и по който екипи в различни администрации работят от години, и в който част от заложените реформи фигурират от доста време. Сходна е и ролята на Конвергентната програма на Република България – към момента документът е публикуван за обществено обсъждане, но и в предходни издания част от структурните проблеми са отдавна анализирани и са предлагани варианти за реформи, които да ги преодолеят.
•  Още повече, самият регламент, създаващ Механизма за възстановяване и устойчивост съвсем директно залага изискването реформите в националните планове да отговарят на специфичните препоръки отправени към всяка отделна страна в рамките на Европейския семестър. Това отново подкрепя позицията ни, че нито проблемите са нови, нито обсъждането и разработването на варианти за реформи започва от април 2022 г. Така например:

1. Още през 2013 сред препоръките към България фигурира да разработи капацитет за прогнозиране и за задоволяване на нуждите от квалификации на пазара на труда и да увеличи достъпността на социалните услуги за възрастни хора.
2. През 2014 г. се посочва нуждата от рационализира производствата при неплатежоспособност. Засилва се фокусът върху пазара на труда и уменията на работната сила – на България се препоръчва да разшири обхвата и ефективността на активните политики по заетостта с цел повишаване на способността им да откриват работници с подходящ профил и да достигат до нерегистрираните млади хора, които нито работят, нито учат или се обучават. Заедно с това трябва подобри ефикасността на Агенцията по заетостта чрез разработване на система за мониторинг на изпълнението и по-добро насочване на усилията към най-уязвимите, като например нискоквалифицираните и възрастните работници, дългосрочно безработните лица и ромите.
3.  През 2015 г. вече е аргументирана нуждата от всеобхватна реформа на правната уредба на несъстоятелността въз основа на най-добрите международни практики и експертен опит, и по-специално да подобри механизмите за преструктуриране преди несъстоятелност
4. През 2016 г. е идентифициран проблема с ефективността на системите за социално подпомагане и се предлага реформа, която да увеличи обхвата и адекватността на схемата за подкрепа на лица с ниски доходи. Потвърждава се нуждата от подобряване на правната уредба на несъстоятелността, за да се ускорят процедурите за възстановяване и преструктуриране и да се подобрят ефективността и прозрачността на тези процедури. Посочва се и проблем с капацитета на съдилищата по отношение на производствата по несъстоятелност. На България се препоръчва а укрепи капацитета на Агенцията по обществени поръчки и на възлагащите органи и да подобри планирането и контрола на процедурите за възлагане на обществени поръчки, включително чрез въвеждането на електронни обществени поръчки.
5. През 2017 г. отново е сложен акцент върху ускоряване на реформата на нормативната уредба за обявяване в несъстоятелност.
6. През 2018 г. за пореден път се посочва, че България трябва да завърши реформата на правната уредба на несъстоятелността. Заедно с това се поставя на преден план модернизирането на  рамката за корпоративно управление на държавните предприятия в съответствие с международните добри практики. Отново се припомня, че имаме нужда от  прозрачна схема за преглед на подпомагането на база диференциран минималния доход и подобряване на нейния обхват и адекватност.
7. Следващата 2019 г. е в много голяма степен затвърждаване на заключенията от предишните. България се очаква да изпълни предстоящата пътна карта за справяне с установените пропуски в нормативната уредба за обявяване в несъстоятелност. Отново се слага фокус върху модернизиране на корпоративното управление на държавните предприятия. За пръв път се прави по-категорична препоръка за цялостно оптимизиране на социалната политика за социално приобщаване чрез подобряване на достъпа до интегрирани социални услуги и услуги по заетостта и по-ефективно подпомагане на минималните доходи.
8.  През 2020 г., освен специфичните извънредни обстоятелства заради пандемията, препоръките отново се занимават с дългосрочните предизвикателства. Препоръчват се правителството да сведе до минимум  административната тежест за предприятията чрез подобряване на ефективността на публичната администрация и укрепване на електронното управление. Още веднъж се напомня, че е нужно да се гарантира ефективното функциониране на рамката за несъстоятелност.  България трябва да осигури подходяща социална закрила и основни услуги за всички и да засили активните политики по отношение на пазара на труда. Посочва се предизвикателството на достъпа до работа от разстояние и необходимостта да се насърчат цифровите умения и равния достъп до образование. Отново се припомня, че трябва да  се отстранят недостатъците по отношение на адекватността на схемата за минимален доход.

В заключение смятаме, че темпото на извършване и финализиране на редица от включените в НПВУ структурни реформи може да се ускори и крайните срокове да бъдат скъсени с 3 до 12 месеца. Видно от изложените примери, както и от редица стратегически документи, включително приети от настоящото правителство, това не са изцяло нови предизвикателства, изискващи изминаване на целия път по стратегическо планирани и анализ, а по много от решенията е свършена много работа на експертно ниво.

29 април 2022 г.

гр. София

[1] ИПИ работи по проект „Застъпничество за икономическо възстановяване чрез реформи“ (финансиран от Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство), който изследва и анализира Националния план за възстановяване и устойчивост.

[2] Виж например тук: „Планът за възстановяване: може ли ефектът да дойде преди 2024 г.?“ https://ime.bg/bg/articles/planyt-za-vyzstanovyavane-moje-li-efektyt-da-doide-predi-2024-g/

[3] Виж Приоритизирани искания за получаване на подкрепа, https://www.minfin.bg/bg/1208