Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Насоки за политики в борба с бедността

Автор: ИПИ / 02.03.2016
Оцени тази статия:

Работата на ИПИ в последните две години открои редица възможности за по-качествени политики за покачване на доходите и ограничаване на бедността в страната. Множеството аналитични материали в сферите на образованието, пазара на труда, бедността и социалното подпомагане, както и дискусиите в рамките на постоянно действащите към ИПИ неформални групи и регионален съвет, в т.ч. проведените срещи из страната, ясно очертаха предизвикателствата и съответно насоките за възможни политики.

Наблюденията за страната категорично показват, че бедността е в тясна обвързаност с нивата на образование и икономическата активност на работоспособното население. Разбира се, има и много рискови социални групи, чиито характеристики са специфични – самотни възрастни хора, домакинства с голям брой зависими деца, самотни родители и т.н. Това подсказва, че наред с ниската икономическа активност и заетост, към факторите за бедност можем да прибавим още демографските, социалните и културно-етническите особености.

Наблюдава се и относителна устойчивост в нивата на бедността и неравенството. В последните 5-6 години не настъпват големи промени въпреки ефектите от тежката икономическа криза в този период. Това отново показва, че факторите са структурни и дълбоко вкоренени в обществото ни, а качествената промяна ще бъде голямо предизвикателство. Борбата с бедността не може да бъде просто омекотяване на нейните последствия, а трябва да се фокусира върху факторите, които я възпроизвеждат.

Регионалният поглед към бедността също разкрива големи различия, които следва да се вземат под внимание както при открояването на факторите, генериращи бедност, така и при провеждането на политики. Прави впечатление, че областите с по-добри икономически показатели (заетост и доходи) са обикновено и такива с по-ниски нива на подоходното неравенство или на относителната бедност. Голямата част от бедността е фокусирана в слабо населените места, което също трябва да бъде отчетено.  

Рисковите групи

Подлагането на бедността на различни разрези ни позволи да откроим ключовите рискови групи, които са най-застрашени от бедност, в т.ч. и от дълбока бедност. Сред най-рисковите групи, които са зависими от качеството на образование и процесите на пазара на труда, са безработните и неактивните. Те са част от работоспособното население, но не успяват да се реализират на пазара на труда и са в риск да попаднат в дълбока бедност. Работещите бедни, макар и да са сериозно предизвикателство, са далеч по-малко рискови и в общия случай не са в дълбока бедност.

Възрастните хора и пенсионери също допринасят чувствително за нивата на бедност в страната. Проблемите на пенсионната система са от водещо значение за бедността при възрастните хора. Смесването на социалната и осигурителната системи на практика не позволява да се провежда адекватна политика спрямо най-рисковите групи сред възрастните. Разликите между мъжете и жените в тази група са много големи, но това по всичко личи не рефлектира върху съответните държавни политики.

Бедността сред децата също е водеща, като немалка част от нея се формира в семейства с един родител или в многодетни семейства, които често имат малцинствен профил. Тук водещи са проблемите на образователната система и по-конкретно на училищното образование, което не успява да обхване и да предостави адекватни знания и умения на най-уязвимите групи.

Ясно откроихме и регионалните различия, които правят профила на бедността в отделните области разнообразен. Големите различия в бедността на регионално ниво спрямо националната линия на бедността, както и различните фактори, които усилват бедността в отделните райони, предполагат политики, които взимат под внимание тези разлики. Този извод е особено важен що се касае до политика на пазара на труда и в образованието.

На практика, ако 1/5 от населението е в риск от бедност, то половината от тях или един на всеки десет е в риск от дълбока бедност. Именно тази група, която сериозно изостава от средната класа, най-малко се влияе от промените в макроикономическата среда и по същество е изпаднала в дългосрочна и възпроизвеждаща се бедност. Сред най-рисковите групи за изпадане в дълбока бедност са безработните и неактивните, а често - и зависимите от тях деца. Това означава, че дълбоката бедност е концентрирана в работоспособно население, което отново препраща към проблемите на образованието и пазара на труда.

Кривата на доходите

Разбивките на кривата на доходите в страната ясно открояват трите водещи фактора за попадане в бедност - икономическа активност, образование и населено място. Профилът на бедните в страната е силно повлиян от ниското образование (основно, начално или по-ниско) и безработицата. Над половината бедни живеят в селата и малките градове. Неравенството в страната е силно изразено именно между отделни групи, а не в рамките на една и съща група според всеки от горните три фактора. Голямо е например подоходното неравенство между заетите и безработните, между висшистите и необразованите, между населението на областния център и слабо населените места.

Фокусът на публичните политики неизбежно следва да попадне върху факторите за бедност, а не върху фискалните мерки за покриване на "липсващия" доход. Данните категорично показват, че обсъждането на темата за бедността не може да се изчерпва с дискусия за административното повишаване на доходите, обезщетенията и помощите. По-важният разговор би следвало да бъде за образованието и новите работни места. Водеща цел на политиките следва да е пресичането на пътеката от ниско образование към безработица и в крайна сметка – бедност.

Фискалната тежест на бедността, базирана на оценката на самите хора за недостигащия доход в домакинството, за да "вържат двата края", показва, че разходните политики не могат да решат проблемите на бедността. Реформите в областта на образованието и пазара на труда, както и адекватната регионална политика, са без алтернатива за повишаването на доходите. 

Насоки за публичните политики

Можем да изведем четири основни политики, които имат директно отношение към откроените фактори за бедността и рисковите групи.

Политики на пазара на труда

  • Ориентиране на политиките към новите работни места и покачването на заетостта - формиране на т. нар. политика по доходите спрямо ефектите върху заетостта и новите работни места, в т.ч. ограничаване на ръста на минималната работна заплата при отчитане на регионалните различия и преразглеждане на системата на минималните осигурителни доходи, която ограничава възможностите пред младите и нискоквалифицираните на пазара на труда; 
  • Промени в трудовите норми с цел провокиране на по-висока икономическа активност сред младежите - осигуряване на по-лесно навлизане на пазара на труда и по-гъвкави форми на заетост, в т.ч. облекчаване на временната заетост, непериодичния труд и стажовете;
  • Създаване на стимули за връщане на пазара на труда и адресиране на т. нар. "капан на безработицата" - промени в системата на обезщетения, които намаляват стимулите за продължително отсъствие от работа и ограничават загубата на трудови навици, в т.ч. чрез съкращаване на срока за получаване на пълно обезщетение;
  • Фокус към програми със структурен ефект върху работната сила - насочване на разходните мерки към осигуряването на дългосрочна заетост и придобиване на умения, в т.ч. меки умения и работни навици, в партньорство с бизнеса;

Политики в сферата на образованието

  • Повече избор и възможност за гъвкави форми на образование и иновативни решения - децентрализация на системата и развитие на т. нар. ваучерен модел в посока на частните училища и различни форми на неформално образование;
  • По-голяма автономност на училищата, в т.ч. по отношение на методите на преподаване и на учебния материал - наред с външното оценяване да се следи за последващата реализация и придобиването на умения, които са адекватни на пазара на труда;
  • Ограничаване на броя на отпадналите деца от основното и средно образование чрез фокус върху семейната среда - отваряне на системата към гражданския сектор и неформални методи за работа с проблемните и отпадналите ученици;
  • Фокус върху професионалните гимназии - повсеместно въвеждане на дуалното образование и по-тясно взаимодействие с бизнеса, в т.ч. по отношение на учебната програма, практиките и модернизиране на базата;

Политики в сферата на социалното подпомагане и пенсионното дело

  • Ясно дефиниране на "бедните хора" и адекватно насочване на социалните трансфери - въвеждане на линия на бедността за целите на социалната политика (било тя абсолютна или относителна) и ориентиране на помощите към реално бедните;  
  • Фокус върху дълбоката бедност - въвеждане на доходен критерий спрямо линията на бедността и диференциращ механизъм в помощите на база доходите на домакинството;
  • Ефективно разделение между социална и осигурителна политика - изваждане на социалните пенсии от бюджета на НОИ;
  • Повече възможности за трудов доход при хората с увреждания - фокус върху работоспособността на лицето, разглеждане на увреждането като "социален", а не тясно медицински феномен и облекчаване на нормативните изисквания при наемане на хора с увреждания;
  • Адресиране на факторите за бедност сред възрастните - провокиране на личните пенсионни спестявания, по-дълго участие на пазара на труда, в т.ч. покачване на пенсионната възраст и уеднаквяване на правилата за мъже и жени;

Регионални политики

  • Категорични стъпки за финансова децентрализация и преструктуриране на данъчната система в посока увеличаване на собствените приходи в местните бюджети - обвързване на икономическата активност в регионите със състоянието на общинските бюджети, което създава реални стимули за подобряване на инвестиционния климат в общините;
  • Насърчаване създаването на инвестиционни дестинации и партньорство между общини - излизане от рамките на административно-териториалното деление и съвместна работа за привличане на чужди капитали, в т.ч. чрез приоритизиране на индустриалните паркове и работа за премахване на административните и политически рискове пред инвеститорите.

Дори най-общ поглед към насоките за политики е достатъчен, за да се направи наблюдението, че далеч не всички решения могат да бъдат директен резултат от едно или друго действие на администрацията. Много от предизвикателствата са  пред местните власти, пред взаимодействието на училищата с бизнеса, пред усилията на една или друга група от граждани да решат даден проблем. Именно това е и причината много от предложените насоки за политики да имат децентрализиращ характер - например, чрез отпадане на едно или друго ограничение или чрез повече свобода за местните власти и училищата. Промяната в мисленето, че само държавата може да решава тежки социални проблеми, както и отварянето на възможности за много на брой и различни по характер работещи политики, са ключови за положителна промяна в кривата на доходите и свиването на бедността.