Липсата на финансова самостоятелност обезличава местната власт

Статията е подготвена за „Капитал“ и е публикувана на 26 август 2016 г. под заглавие „Вярвате ли на своя кмет?„.

Вярвате ли на собствения си кмет и общински съвет? Какво мислите за предложението данъкът върху вашите доходи да отива в местната власт и да се определя и управлява от нея?

Въпреки че фискалната децентрализация се радва на нарастваща експертна подкрепа, тези въпроси не предизвикват кой знае каква еуфория сред обществото. Образите на корумпирания кмет и безличния или също толкова продажен общински съвет са толкова трайно запечатани в съзнанието на българина, че той отдавна е спрял да си задава въпроса защо се получава така. Местната власт в България по-често се разглежда като досадно административно формирование, отколкото като проводник на нечия демократична воля. В резултат на сбъркания модел на местно самоуправление у нас основният орган на местната демокрация – общинският съвет, е (почти) обречен на тихо и безропотно съществуване в сянката на вездесъщия кмет и неговите къде законни, къде не управленски инициативи.

Безразличието, което горната картина оставя у повечето български политици и сънародници, е всъщност еманацията на нещо, за чието съществуване рядко се говори, но последствията от което са почти всеки ден в новините. Това е ерозията на местната идентичност, а оттук и на демокрация. Подобни възприятия и реалности са характерни не само за България, но и за други бивши социалистически държави. Резултатите са концентрацията на населението в столиците и големите градове, липса на гражданска активност и контрол над местните власти и всеобщото упование на централната власт за решаването на местни проблеми. Последното между другото е често срещано и сред самите органи на местната власт и се изразява в политическа апатия в периоди, когато „нашите“ не са на власт, последвана от периоди на висока активност, когато е „наш ред“.

Един от основните фактори за разпада на местните общности е почти напълно отсъстващата в съвременна България връзка между данъчното облагане и политическото представителство на местно ниво. В преобладаващата част от българските общини бюджетният процес е не толкова инструмент за приоритизиране и провеждане на политики, колкото счетоводно-административно упражнение, напасващо, общо взето, статични приходи към възложени със закон разходи. Това е една от предпоставките зад „глада“ за европроекти – основният начин за провеждането на каквито и да е политики и инвестиции в регионално развитие, особено когато става дума за осигуряване на средства за по-сериозни капиталови разходи.

Алтернативите

Алтернативата на статуквото е колкото интуитивна, толкова и екстравагантна за поредица от финансови министри последните години – преотстъпването на постъпленията от данък общ доход обратно към общините. Това може лесно да се осъществи, като единият възможен начин е на принципа „парите следват личната карта“, т.е.някаква част от постъпилия данък общ доход от индивида X да се връща обратно в общината, в която е неговият постоянен адрес.

Концепцията за фискална децентрализация се основава на три основни мотива:

• Субординация на провежданите политики – схващането, че един проблем може най-добре за бъде решен от общността/хората, които той най-пряко засяга. Почистването на коритото на близката до селото река трудно може да бъде изживяно като „приоритет“ от някое министерство. Получава се ситуация, в която местната власт е буквално принудена да се моли за средства или просто да оправдава бездействието си с нежеланието на централната власт „да помогне“.
• Повишаване на демократичния статут и независимостта на местната власт – опитът с публичната инвестиционна програма „Растеж и устойчиво развитие на регионите“ на правителството на Пламен Орешарски беше повече от красноречив за политическите пристрастия при централизираното разпределение на пари за регионите. Така нареченият регионален фонд раздаде близо 400 милиона лева на принципа „прозрачно и за наши хора“. Претенциите за състезателно начало и проектно финансиране не успяха да прикрият явния фаворитизъм при избора кои проекти да бъдат финансирани. Финансовата децентрализация ще помогне на българските райони сами да набират средства за провеждане на желаните от тях политики и ще увеличи тяхната демократична отговорност пред местните жители.
• Обвързване на фискалното състояние на една община с икономическите процеси, които протичат на нейната територия. Ако приемем, че всички постъпления от данък общ доход отиват в общината, работник (трета категория труд), чиято месечна брутна заплата е 500 лв., ще донася по 522 лв. и 60 ст. допълнителни приходи на година. Ако в общината има 1000 души с подобна заплата, допълнителните приходи са над половин милион лева. Местната власт става заинтересована да създаде добри условия за бизнес, които ще доведат до разкриването на повече работни места. Пределно ясно е, че не всички общини ще успеят да подобрят фискалното си състояние по този начин, както и че държавните трансфери към по-бедните общини ще трябва да се запазят.

Идеята за преотстъпване на данък, който вече така или иначе се събира, води до реална възможност за промяна на структурата на преразпределение на публични средства. Ясно е, че подобна промяна едва ли ще стане в рамките на година или две; най-логичният вариант изглежда преотстъпването да стане поетапно, например по 2 процентни пункта годишно от общо 10-те процентни пункта. Ако този подход бъде възприет и с всеки следващ бюджет по още една пета от приходите от подоходния данък биват пренасочвани към общините, само след 5 години местните власти ще разполагат с поне 2.7 млрд. лв. повече (на база приходите от 2015 г.), а данъчната тежест в икономиката ще остане същата. Всеки процентен пункт от данъчните постъпления, преотстъпен на общините, ще доведе до повишаване на ролята и значението на местната власт.

Бетонирано статукво

Предложението на финансовия министър Владислав Горанов от есента на миналата година общините да могат да начисляват до 2 допълнителни процентни пункта върху 10-те процента подоходен данък на национално ниво беше блестящ ход, който, макар и привидно да предлагаше промяна на статуквото, всъщност го бетонира. В навечерието на последните местни избори кметовете се хвърлиха един през друг да обясняват как не биха се възползвали от подобно правомощие. Ако предложението беше минало, то щеше да постави сериозни предизвикателства пред по-нататъшната децентрализация. Това е тънък момент, който убягва дори на хора, които иначе са се посветили на опитите за повишаване на финансовата независимост на общините. Има разлика между преотстъпване на вече събиран данък и поетапното увеличаване на данъците за гражданите (и съответно на бизнеса чрез разходите за труд). Първото е чисто счетоводна, вътрешна за бюджета процедура. Второто е заявка за все по-дълбоко бъркане директно в джоба на данъкоплатеца[1].

Така идеята за финансова децентрализация се приравни на дебат за увеличаването на данъците върху работещите. В допълнение, функциониращият отскоро механизъм за финансово оздравяване на общини (в който влязоха 36 кметства) успя да прикрие проблемите с недостатъчните собствени приходи на общините[2]. Вместо това те бяха представени като финансово безотговорни формирования, които ще трябва да оправят сметките си под зоркия поглед на министъра на финансите.

Прокараният от Владислав Горанов механизъм за финансово оздравяване на закъсали общини по никакъв начин не адресира изначалните проблеми, описани по-горе. Каква ще е реалната промяна от лансираното през тази седмица увеличение на данъка за възмездно придобиване на имущество в община Перник от 2 на 2.5%? Има ли икономическа обосновка данъкът за възмездно придобиване в Перник да е колкото този в Столичната община? Случайно да сме изтървали някакъв жилищен бум? Единственото логично последствие от този ход е повече хора да започнат да крият реалната цена на сключваните сделки с имоти. Данъчното бреме ще се увеличи (поне формално), а приходите едва ли ще се покачат кой знае колко.

Сегашната невъзможност на общините да оказват реално влияние върху бизнес средата чрез своята данъчна политика е следствие най-вече от ниския дял на местните данъци в общата данъчна тежест за фирмите. Основните плащания са към централния бюджет, поради което каквито и да е промени в данъчната тежест на местно ниво се оказват неспособни да компенсират потенциални недостатъци на местния пазар от гледна точка на бизнеса. Никой предприемач не би инвестирал в отдалечен, слабо развит район само защото данъкът върху недвижимите имоти там би бил с 1-2 промила по-нисък.

Разбира се, финансовата децентрализация не е панацея за проблемите на местните общности. Но тя е стъпка, без която връзката между местната общност и нейните органи за самоуправление ще остане все така имагинерна. Преотстъпването на постъпленията от данък общ доход обратно към общините ще даде един шанс на българските райони отново да вземат поне част от съдбата си в свои ръце. Алтернативата – централно разпределение, базирано на политически пристрастия и фиксация върху европейски средства, е доказала своята ефективност за обезличаване на местната власт и задълбочаване на пропастта в развитието между районите.

[1] Децентрализацията в стил „Горанов“ ще доведе и до загуба на външна конкурентоспособност за някои предприятия, тъй като ще увеличи допълнително разходите им за труд.

[2] С оглед на невъзможността на общините да си осигурят достатъчно собствени средства за обезпечаване дори на основни капиталови (а на моменти дори административни) разходи, както и за съфинансиране при участие по европейски проекти не е изненадващо, че две от всеки три данъчни промени са в посока увеличение. По данни на ИПИ, базирани на заявления до общините, през 2016 г. броят на случаите на увеличаване на местни данъци и такси достига рекордните 81 при общо 58 за предходните две години, взети заедно. Сега благодарение на „оздравителния механизъм“ на Владислав Горанов заваляха заявки за още увеличения.