Конституционният съд потвърди рамката и посоката на реформата в социалните услуги

Статията е по проект на ИПИ „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги”*

През седмицата Конституционният съд разгледа делото за обявяване на множество текстове от Закона за социалните услуги (ЗСУ), както и на закона в цялост, за противоконституционни. С решението си КС действително отмени три разпоредби и това като че ли получи по-широко отразяване в средствата за масова информация в изминалите дни. Но, извън тези изключения, съдът отхвърли искането на групата народни представители в останалата му част, включително и за обявяване закона за противоконституционен в неговата цялост.  Решението на практика потвърди духа на закона, основните му цели, принципи и използвани подходи за на предоставяне, контрол и финансиране на социалните услуги в България. Това е важна стъпка, която оставя отворена възможността за реформа в сферата на социалната политика, насочена към повече адекватност, ефективност и ефикасност на публичните разходи, и, в крайна сметка, намаляване на бедността и социалното изключване.

Можем да разглеждаме социалните услуги като един от ключовите инструменти на всяка система за социална сигурност – заедно с обезщетенията, предоставяни на осигурителен принцип, и социалните помощи (трансфери), които трябва да бъдат насочени към най-уязвимите групи от обществото и да подпомогнат преодоляване на най-тежките материални лишения. Социалните услуги, със своето разнообразие, гъвкавост и локална приспособимост, могат да отговорят в много по-голяма степен на индивидуалните потребности на ползвателите, а оттам и да постигнат в много по-пълна степен крайната цел – а именно, подобряване на качеството на живот и интеграцията в обществото на лицата, към които са насочени. Тук можем само да посочим и ключовата роля на социалния патронаж в периода на строги ограничителни мерки за физическа изолация през зимните месеци (виж тук).

Решението на съда е важно и защото мотивите в голяма степен очертават и потвърждават някои основни принципи, върху които трябва да стъпват политиките в областта на социалното подпомагане и регулирането на ролите на различните участници в тази сфера. Те допълват и смислово дебатите за измерването на бедността, качеството на живот, нуждите и потребностите, които неизбежно съпътстват всяка дискусия за обхвата и размера на различни социални плащания и в по-общ план – за приоритетите в държавния бюджет.

Пълният текст на решението е достъпен тук, като по-долу в текста са цитирани (с известни съкращения и минимални редакции за по-добра читаемост на текста) най-важните според нас аргументи и заключения в решението:

–   Социалните услуги имат за предмет адресиране на проблеми на индивида, които влошават или осезателно застрашават неговото качество на живот и за решаването на които индивидът не следва да бъде изоставян сам.

–   Качеството на живот е емпирична категория, която няма стриктна дефиниция в никое законодателство или доктрина, защото смисълът й носи строго индивидуални характеристики. Последиците от влошаването му обаче са видими във формата на страдание и/или социално изключване (незабавно или в обозрима перспектива).

–   Естеството на обекта на социалните услуги изисква преценка за потребността от нея да се извършва от лица с достатъчно ниво на експертиза, каквато е официално призната по нашето законодателство и може да бъде придобита чрез практика в сферата и/или чрез специфично образование (медицинско, психология, социална работа и др.), каквото предоставят лицензирани учебни заведения. Да се очаква доставчиците да имат качеството или да отговарят на критериите за държавни служители е не само неоснователно (в никой нормативен акт не се поставя такова изискване), но и нелогично.

–   Социалната услуга представлява вид помощ за индивида и предполага готовност и съгласие на лицето да се ползва от нея освен в случаите, когато то няма валидна воля. В последните случаи законодателят може да оцени само липсата на воля, а съдът е този, който може да прецени конкретните основания и нуждите, предмет на услугата при всеки индивидуален случай, което е в съответствие с принципа на разделение на властите.

–   За разлика от личните основни права, правата в социалната сфера са прогласени не за отбрана срещу навлизането на публичната власт в запазената лична сфера, а за да се предяви искане за позитивни действия от страна на държавата. Те могат да бъдат реализирани само ако държавата предприеме необходимите и очаквани мерки и създаде условия и гаранции за това.

–   Социалните услуги не са новост в българското законодателство, а до приемането на ЗСУ са били предмет на уредба на Закона за социалното подпомагане (ЗСП) заедно със социалните помощи. Изваждането на института на социалните услуги от предметния обхват на ЗСП и уреждането им в отделен закон е въпрос на законодателна целесъобразност и само по себе си не противоречи на Конституцията.

–   Следва да се посочи, че социалните помощи и социалните услуги са два концептуално различни института на правото… Социалните помощи са плащания, целящи да заместят или допълнят доходите на лицата, за да осигурят средства за задоволяване на основните им жизнени потребности, докато социалните услуги са дейности, включващи преодоляване и превенция на определени дефицити, социално изключване, развитие на специални умения и др. За разлика от социалните помощи, предоставянето на социалните услуги не е свързано с доходите на лицата.

–   Различията в двете системи обуславят паралелното им прилагане и след приемането на оспорвания закон, като целта на законодателя не е да замести социалните помощи със социални услуги, а да обособи двата института в отделни закони и да разшири и реформира уредбата на социалните услуги. 

–   Понятието „мобилно предоставяне на услуга“ е изяснено в допълнителните разпоредби и не противоречи на никакви конституционни норми. То е проявление на стремежа за осигуряване на всеобхватност на социалните услуги, тъй като ги прави по-достъпни, удобни и гъвкави за ползвателите. Що се отнася до интегрираните услуги, концепцията за обединяване в една дейност на подкрепа от два различни сектора съществува отдавна. Типичен пример за това е обслужването на лице с хронично протичаща психоза, което се нуждае от медикация и други видове терапии, както и от системно развиване на социални умения. Очевидно нито идеята за интегрирана услуга, нито лицензирането и контрола, предвидени за нея, са противоконституционни. Напротив – създаването на механизми за едновременното справяне с два или повече проблема на едно лице е логично и наложително във всяка страна, която се стреми към постигането на високи стандарти в здравеопазването и социалната грижа.  

–   Докато социалните помощи по дефиниция представляват безвъзмездни плащания от страна на държавата с цел осигуряване на средства за посрещане на основните нужди на някои граждани, социалните услуги са конкретни дейности, които се предоставят от квалифициран персонал в специални условия. Законодателят е този, който следва да уреди обхвата и параметрите на социалната закрила съобразно нуждите и възможностите на обществото при спазване на основните начала на Конституцията. По никакъв начин не може да се заключи от разпоредбите на Конституцията, че тя изисква тези дейности да се предоставят на гражданите безплатно, тъй като по правило регулацията на социалните права винаги държи сметка за актуалните икономически възможности на държавата и избрания от управляващото мнозинство курс на държавна политика. Поради това, изискването социалните услуги да се заплащат не е противоконституционно.

–   Още по-малко може да се приеме, че разпоредбите, които предвиждат случаите на безплатно предоставяне на социални услуги, противоречат на Конституцията. Именно чрез тях се смекчава принципът на възмездност, като се осигурява достъп до социална грижа на по-широк кръг уязвими лица.

–   Резидентната грижа е крайна мярка, която се налага в изключителни случаи, когато дете е жертва на насилие или е в риск от такова и са изчерпани всички възможности за закрила в семейна среда, освен в случаите, в които непосредствено са застрашени животът, здравето или сигурността на детето. Настаняването извън семейството е винаги временно и се налага единствено от съда с цел защита на интересите на пострадалото дете. Със същия аргумент родителите и лицата, които полагат грижа за деца, са длъжни да ползват определените от съда и дирекция „Социално подпомагане“ социални услуги в изпълнение на мерки за закрила на детето при задължителен съдебен контрол.

–   Чрез възлагането на публично-правни функции на организации от неправителствения сектор, държавата включва гражданското общество в управлението, като същевременно се „разтоварва“ от някои от функциите си, за да се фокусира върху други дейности. Конституционният съд приема, че в настоящия случай са спазени всички изисквания за възлагане на публични правомощия на частни лица. На първо място, социалните услуги попадат в обхвата на дейностите по насърчаване на социалната интеграция, равноправието и подобряването на качеството на живота на гражданите. Като такива те не попадат в изключителния домен на държавата, поради което законодателят е оправомощен да предостави упражняването им на частни лица при зачитане на принципа за пропорционалност.

–   Видно от цялостната философия на Закона за социалните услуги, той е приет с цел да осигури предоставянето на достъпни, качествени и ефективни социални услуги на максимално широк кръг нуждаещи се. За осъществяването на тези легитимни цели законодателят е предвидил възможността такива услуги да се предоставят от общините пряко или чрез създадени от тях юридически лица, както и от частни лица по възлагане на община или самостоятелно. От анализа на посочените разпоредби става ясно, че противно на твърденията на вносителите, частните лица не са „водещ и на практика единствен доставчик на социални услуги“. Напротив, основният доставчик остават общините, които могат сами да предоставят социални услуги и да учредяват юридически лица с тази цел. Общините имат право да възложат осигуряването им на частни лица по своя преценка, когато не са в състояние да ги предоставят чрез някой от другите способи, предвидени в закона. Очевидно е, че уредбата няма за резултат абдикиране на държавата от социалните ѝ функции, а предвижда алтернативни механизми за осигуряване на подходящи и достатъчни социални услуги, които могат да посрещнат разнообразните нужди на гражданите, имащи необходимост от тях. 

–    Въз основа на гореизложеното Конституционният съд счита, че възможността социални услуги да се предоставят от частни лица, е подходящо и необходимо средство за осъществяването на прокламираните от законодателя легитимни цели. Включването на субекти с разнообразен опит, познания и идеи в сферата на социалните дейности съдейства за постигането на високо качество и всеобхватност на социалните услуги, което трудно би могло да бъде постигнато, ако целият сектор се концентрира в ръцете на държавни и общински образувания.

–   , следва да бъдат отхвърлени като неоснователни и твърденията на вносителите за противоконституционност на разпоредбите, които уреждат участието на частните доставчици в планирането, разработването и провеждането на държавната и местната политика. Запознаването и дори съобразяването със становища на неправителствени организации, включително международни, представлява част от модерното разбиране за прозрачност и не противоречи на конституционните принципи. Въвличането в сътрудничество от страна на общините на неправителствени субекти, стига те да са законни и компетентни, е успех, а не повод за критика. По този начин се дава възможност на представители на гражданското общество да участват в създаването и осъществяването на държавната политика, което утвърждава принципа на демократичната държава.

–   След като бе изяснено, че участието на частни доставчици в сектора на социалните услуги не е противоконституционно, а е необходимо и полезно за развитието му, то и възможността те да финансират собствените си услуги и да ги предоставят срещу възнаграждение, е напълно логична.

*Проектът „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” се изпълнява от ИПИ с финансова подкрепа в размер на 193 541 евро, предоставена от Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. Основната цел на проект „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” е да повиши знанието и разбирането за неравенството във възможностите, ефективността на социалните трансфери и социалните услуги на местно ниво, както и да провокира дебат за цялостна промяна в социалната политика в България.

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Институт за пазарна икономика и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България (http://www.activecitizensfund.bg).