Командироване на магистрати. Начин на (зло)употреба – Част II

Статията е базирана на проект на Анализ на ефектите от разделянето на Висшия съдебен съвет на две професионални колегии в контекста на целите на Актуализираната стратегия за съдебна реформа, който ще бъде публикуван през м. март 2020 г.

Неведнъж съдебната власт е била разтърсвана от скандали, особено що се отнася до назначаването на магистрати с противоречива репутация на ключови ръководни позиции[1]. Това позволява обществото да види един от начините, по които системата се овладява. Извън общественото наблюдение обаче остават процеси, които имат същия ефект (контрол над кадровия ресурс на органите на съдебната власт), но се извършват необезпокоявано и тихомълком. Един от тези процеси е командироването. ИПИ вече проследи как законодателят услужливо се погрижи този институт отново да се превърне в инструмент за злоупотреба.

Както е видно от данните от регистрите на командированите магистрати, след промените в Закона за съдебната власт (ЗСВ) от лятото на 2016 г., с които се въвеждат, ако не пълни, то поне някакви гаранции за обуздаване на безконтролното командироване, броят на командированите магистрати осезаемо намалява. Т.е. въведените гаранции са ефективни. През септември 2017 г. се наблюдават най-ниските нива на командировани съдии, прокурори/следователи и общо магистрати за период от 5 години[2]. След законодателните изменения от ноември 2017 г., с които на практика се отменят гаранциите за предотвратяване на злоупотреба с института, тези нива постепенно нарастват, като към настоящия момент те са по-високи дори от стойностите през 2015 и 2016 г. преди законодателните промени, следващи конституционните промени.[3]

Източник: ВСС

Освен на благоразположения към подобна ретроградност законодател, който премахна законовите гаранции за злоупотреба, това изглежда се дължи и на неспособността на Висшия съдебен съвет (ВСС) да се справи с навременното и ефективно провеждане на конкурси.

Промените в ЗСВ от лятото на 2016 г. изглежда, че най-много се отразяват на магистратите, командировани за период до 12 месеца – най-ниските нива са именно през есента на 2017 г. Подобен ефект е предвидим, тъй като възможността за командироване на незаета щатна длъжност е силно ограничена и командироването следва да се осъществява само при реална необходимост. През 2018 г. и 2019 г., когато възможността за командироване на незаета длъжност на практика се възстановява, този брой отново отчетливо се покачва, надминавайки дори стойностите от 2015 г. и почти достигайки тези от 2016 г.

Източник: ВСС

За период от 12 до 24 месеца са най-многобройни магистратите,  командировани през 2019 г., като това надминава стойностите от всички предходни 4 години. Подобна  тенденция не е неочаквана – точно 2 години е времето, изминало от законодателната регресия от есента на 2017 г. През 2019 г. броят на командированите магистрати над 24 месеца е най-нисък в сравнение с предходните 4 години, но продължава да има случаи на прокурори и съдии, командировани с години (104 месеца, 92 месеца, 60 месеца и т.н.). Освен това, с голяма сигурност може да се предположи, че този брой ще се увеличи, тъй като командированите магистрати между 12 и 24 месеца са най-много и вероятно скоро ще „прелеят“ в групата на тези командировани над 24 месеца. За голяма част от случаите, ефектът от това на практика е равнозначен на повишаване в длъжност (това включва и получаване на по-високо заплащане) и избягване на конкурсите като условие за растеж в кариерата. Това е така, защото традиционно делът на командировани магистрати в по-горна инстанция е отчетливо по-голям от тези, командировани в по-долна инстанция или такава на същото инстанционно ниво (вж. фигура „Командироване по инстанции“). Дори когато става дума за командироване в орган на съдебната власт на същото инстанционно ниво, отново може да се стигне до злоупотреба и размяна на лоялност срещу зависимост, тъй като е възможно командироване в силно желан град. Отново през 2017 г. (когато гаранциите срещу злоупотреба с института на командироването все още са в сила), се наблюдава най-нисък ръст на броя съдии и прокурори/следователи, командировани в по-горна инстанция. След измененията и допълненията в ЗСВ от есента на 2017 г. се вижда последователно увеличение и в това отношение.

Източник: ВСС

Данните също така разкриват, че командироването на прокурори/следователи към специализираната (СП) и апелативната специализирана прокуратура (АСП) се увеличава неколкократно през последните две години. Така например през 2015 г. от общите прокуратури към СП и АСП са командировани само 2-ма прокурори. През 2016 г. този брой остава непроменен, докато през 2017 г. се наблюдава увеличаване – 9 прокурори. По-осезаемо увеличаване на броя на командированите прокурори от общите към специализираните прокуратури се наблюдава през 2018 г. – 28, като през 2019 г. командированите са само с 6 по-малко, т.е. тенденцията по-скоро се запазва. Почти всички са по силата на издадени от главния прокурор заповеди.

Сходна тенденция се забелязва и при съдиите с тази разлика, че се отнася по-скоро до административното правораздаване, а не до специализираното наказателно. Прави впечатление обаче, че и трите командирования на съдии от общи съдилища към Специализирания наказателен съд (СНС) през 2019 г. са по силата на заповед на председателя на Административния специализиран наказателен съд (АСНС), а две от командированията са на съдии от Софийски градски съд (СГС) и Софийски районен съд (СРС), които са многократно по-натоварени от СНС . Така, на практика, двете най-натоварени съдилища в страната се лишават от ценен съдийски ресурс. Подобни ходове са силно обезпокоителни, тъй като не се извършват въз основа на аргументи и очевидна необходимост, а напротив – илюстрират абсурдност, която подсказва удовлетворяването на лични интереси, а не тези на правосъдието.

Измененията в ЗСВ от лятото на 2018 г., по силата на които се въвежда правомощието на председателя на Върховния административен съд (ВАС) да командирова съдии и от общите съдилища, очевидно водят до „миграция“ към административните съдилища. Само 4 месеца след промените председателят на ВАС успява да командирова 8 съдии от районни към административни съдилища. Макар високата натовареност на даден съд винаги да се изтъква в заповедите като мотив за командироване, е необяснимо защо например от най-натоварения съд в държавата СРС се командирова съдия в Административен съд – София-град (АССГ) . През 2019 г. „захранването“ на административните съдилища от районните се увеличава значително, като към октомври 2019 г. броят на командированите е 24. Лишаването от съдийски ресурс в СРС продължава и през тази година – в допълнение към командирования през 2018 г. съдия, през 2019 г. към АССГ са командировани още 2-ма съдии от СРС. Подобен подход, освен всичко друго, поставя под въпрос и качеството на правораздаването, доколкото командирования съдия може да не е адекватно подготвен за административните дела, които следва да разглежда.

Силният уклон към еднолично и последователно командироване към специализираните прокуратури и към административните съдилища разкрива желанието, а и ефективността, на главния прокурор и председателя на ВАС да изпробват лоялността на определени магистрати за определен период от време. Освен това е и симптом за готовността на законодателя да приема удобни за тях изменения и допълнения на закона. Правомощията на председателите на специализираните наказателни съдилища и ВАС да командироват безконтролно съдии от общите съдилища им дава инструмент за подбор на съдии в чувствителни за властта съдебни структури – обжалване на актове на МС, министри и регулаторни органи; подсъдност за престъпления, свързани с висши длъжности лица и т.н.

Като основни мотиви в заповедите за командироване се сочат необходимостта от кадрова обезпеченост и висока натовареност на дадения орган на съдебната власт. За нито един от случаите обаче не става ясно какво обуславя избора именно на конкретния магистрат или съд (от чийто кадрови ресурс се черпи). Регистрите не съдържат данни за основанията за разкомандироване на магистрати.  Опасният парадокс, при който се командироват магистрати от едни от най-натоварените органи на съдебната власт към по-малко натоварени поражда остър кадрови дефицит, който създава условия за влошаване качеството на правораздаването и поставя в риск правата на гражданите. Освен това обаче, подобен парадокс, съчетан с липсата на реални мотиви за командироване, само потвърждава тезата, че на практика се осъществява не командироване, а кадруване, когато то продължава с години.

Макар и нецялостни, опитите за ограничаване на злоупотребата с института на командироването се оказват с полезно действие до практическата им отмяна с промените в ЗСВ от 2017 г. и 2018 г. Данните от регистрите на командированите магистрати показват, че зловредните тенденции са напълно възстановени, а, освен това, носят потенциал и за допълнително отрицателно развитие.  

[1] Последният такъв пример е изборът на нов главен прокурор. Преди това председател на СГС, ВАС и т.н.

[2] Период, достатъчен, за да проследи тенденциите преди, по време и след въведените законови изменения.

[3] Единствено изключение прави броят на командированите прокурори, но, тъй като става въпрос за незначителна разлика (5 прокурори – 102 през 2019 г. и 107 през 2015 г.), това не се отразява на общата тенденция за нарастване на броя на командированите. При разглеждане на всички данни следва да се отбележи, че, съдиите, за разлика от прокурорите, които са ангажирани преимуществено с наказателноправна материя, освен наказателни, разглеждат и дела с различна материя. Във всяка графика „прокурори“ включва и следователи.