Какво може да се прави с пенсионното осигуряване
Преглед на стопанската политика – Word Format
(Word Format)
В отговор на нашата критика на идеята за минимални осигурителни прагове (публикувана в бр. 75 на Преглед на стопанската политика на ИПИ и препечатана във в-к Дневник от 27-и май) министър Шулева ни помоли за идеи как да реши проблема с неплащането на задължителни осигуровки и сенчестата заетост. Представяме ви основните положения от писмото, с което отговорихме на тази молба. Всичко описано по-долу се отнася до решения, обърнати към бъдещето до 2010 и дори 2030 г. Търсенето на частични и временни решения е твърде вероятно да се окаже скъп и неефективен подход.
Дългосрочни системни проблеми от сегашния разходно-покривен модел
1/ Липса на стимул за осигуряващите се да се осигуряват върху по-голяма сума от минималната заплата, поради преразпределителната схема на цялата система. Тоест, този, който плаща повече, не получава повече блага, а за всички се гарантира средно ниво в някакъв диапазон. Изводът от това, е че приходите на НОИ няма да нарастват, просто защото хората не са мотивирани да заделят повече от сегашния доход за бъдещо потребление.
2/ Всичко това се обяснява с принципа на „солидарност“. Солидарност обаче трудно може да има, когато тези, които дават, са по-малко от тези, които чакат да получат. Обикновено солидарността действа, когато преобладаващата част от обществото създават доход, и съответно – плащат – а малка и ограничена група, изпаднали в нужда, получават.
3/ При подобни предпоставки сегашната система не може да действа на принципа на „моркова“, а само на „тоягата“. Съгласно предлаганите промени работещите ще бъдат регулативно задължени да плащат върху по-високи осигурителни прагове, съгласно упражняваната професия. Тоест икономическата мотивация е за плащане на минимални вноски за осигуряване, но се получава административна принуда за по-високи вноски. Логично е в тази ситуация много фирми да изчезнат от полезрението на НОИ.
4/ НОИ генерира огромен дефицит (по прогнозни данни около 1 млрд. лв. през 2002 г.), който не се очаква да намалява през следващите години (виж 1), тоест трябва да бъде покриван от бюджета.
5/ При това положение е възможно значително нарастване на дефицита на НОИ още през следващата година, а предвид валутния борд и крехката финансова стабилност, да последва разпадане на осигурителната система.
6/ Дори без да се взимат предвид предлаганите промени за въвеждане на минимални осигурителни прагове и свързаните рискове, данните от последните години показват, че дефицитът на НОИ нараства и се налага все по-голямо финансиране от бюджета.
7/ В условията на валутен борд единственият лост пред правителството да покрие допълнителни разходи е увеличаването на данъчната тежест. Инструментите на монетарната политика не могат да бъдат използвани, така че правителството не може да обезцени плащания с увеличаване на инфлацията. Така че е напълно резонно да очакваме все по-значително преразпределение на средства за НОИ през бюджета и данъците.
8/ Много важно е в кой момент ще се потърси реформиране на системата. Ще бъде значително по-трудно да се търси изход и решения в момента, в който бюджетът ще бъде затруднен да покрива дефицита в осигуряването.
9/ Предвид очакваните разходи за бюджета като реформиране на армията и въоръжението по стандартите на НАТО, спазване на изискванията за опазване на околната среда (съгласно договореностите с ЕС и директивите), а наскоро разбрахме, че „ще строим“ и АЕЦ Белене, възможностите на бюджета да покрива допълнителни разходи ще бъдат ограничени.
Предпоставки и принципи за реформа на пенсионното осигуряване
1/ Пенсионното осигуряване трябва да се разглежда като вид спестяване – заделяш от дохода, когато си млад и продуктивен, за да получиш, когато си стар и не можеш да работиш. Всичко останало е преразпределение на доход. Тълкуванията на Конституционния съд в този смисъл, а именно – „Не може да има съмнение, че правото на обществено осигуряване е неразривно свързано със задължителния характер на осигуряването“; „Общественото осигуряване е система за взаимопомощ и солидарност, чрез която се защитава общия интерес, като от набираните вноски на всички осигурени се обезпечава материалната защита на изпадналите в нужда членове на общността“ (виж Решение 5 от 2000 г.) – са погрешни и не могат да служат като основа за реформа.
2/ Пенсионното осигуряване не може да се разглежда като средство за принуда, чрез което благоразумните и отговорните трябва да плащат за грешките на непредвидливите и неблагоразумни. Ако някой съзнателно не иска да се осигурява, т.е. да мисли дългосрочно за бъдещето си, това е индивидуален проблем, индивидуален риск, а не на „обществото“.
3/ За да се избегне моралния риск, трябва да има дългосрочно ограничение пред дискрецията на законодателя при отнемане на доход и собственост. Моралният риск в случая се състои в съзнателния отказ от грижа за собственото бъдеще (спестяване), с надеждата когато настъпи старостта да се търси решение чрез преразпределението на бюджета, т.е. чрез парите на другите. В този смисъл, размерът и обхватът на данъчните приходи и бюджетните разходи не би трябвало неограничено да се променят според волята на обикновеното парламентарно мнозинство.
Невъзможни и некоректни аналогии с други страни
В защита на по-силния административен контрол и по-високите минимални вноски обикновено се изтъква примера на други страни, в конкретния случай – Великобритания, Германия, Швейцария. Освен многото различия между тези страни и България, в случая може да посочим поне три фактора, които не позволяват да се прави сравнение:
1/ По едни или други причини, от България младите хора бягат, докато в посочените страни има траен приток на имигранти, повечето от които – млади и работещи. Това означава, че извън стимулите и мотивацията, създадени от самия пенсионен модел, в действителност протичат и други процеси, които трудно могат да бъдат обърнати. Няма изгледи в скоро време България да стане привлекателно място за имиграция на квалифицирани и амбициозни млади хора. Когато в едно общество постоянно се увеличава броят на работоспособните, тогава разходно-покривният модел, основан на преразпределение, е възможен; когато работоспособните постоянно намаляват, такъв модел е обречен на провал. Да се пропуска този факт е като да си заровиш главата в пясъка.
2/ Донякъде като причина за горното, посочените страни са и привлекателно място за инвестиции. Притокът на чуждестранни капитали допълнително предизвиква създаване на нови възможности, и съответно – привлича нови хора с високи доходи (а оттам – и възможност държавата да налага високи вноски).
3/ Съществува и дългосрочният проблем с доверието в правителствата. При всичките уговорки за недостатъците на преразпределителните схеми, гражданите на Швейцария навярно вярват, че след 40 години бъдещото швейцарско правителство ще изпълни обещанието си, т.е. – ще осигури пенсия. В България вярата в готовността на едно бъдещо правителство през 2042 г. да изпълни това, което е обещало правителството от 2002 г., е минимална; и с право – най-често всяко българско правителство има навика да отменя обещанията на предходното.
Общ изглед на нова пенсионна система
Предлагаме трите стълба на пенсионната система да изглеждат така:
“ Първият стълб е safety net, т.е. гарантира минимална защита за сравнително малка група граждани, като инвалиди и прочие, които обективно не могат да се погрижат за себе си. Неговото финансиране се извършва от централния републикански бюджет, следователно източникът на тази защита са данъците на гражданите. Достъпът до този safety net е еднакъв за всички. Харченето на тези пари са на принципа на солидарността. Това е преразпределителен механизъм и харченето на публичните средства трябва да се извършва по прозрачен, прост и евтин начин – затова предлагаме финансиране чрез трансфер от бюджета.
“ Вторият стълб е задължителното пенсионно спестяване в частни фондове, където се генерират средства в индивидуални партиди. Той е аналогичен на сегашния втори стълб на пенсионната система. Разликите най вече се отнасят до: (1) тъй като няма да има задължителни вноски в pay-as-you-go фонд, това ще е преобладаващият стълб; (2) свободата на избор на фонд и конкуренцията между компаниите, които управляват фондове, не би следвало да бъде административно ограничавана; например не трябва да има ограничения относно инвестиционния портфейл на фондовете; (3) фондовете не трябва да инвестират преимуществено в български държавни ценни книжа, тъй като биха се превърнали в квази-бюджетен фонд. Това е класически тип спестовна схема, само че – задължителна. Предполагаме, че задължителни осигурителни подове от около 8% (например) биха генерирали необходимите средства за минимални пенсии на бъдещите пенсионери.
“ Третият стълб е доброволното допълнително спестяване, което по същество не се различава от останалите видове спестяване. Който желае да получава повече от гарантирания от втория стълб минимум пенсионен доход, е свободен да реши как да допълни спестяванията си за старини.
Горната схема показва, че НОИ би следвало да бъде закрит.
Пенсиите на сегашните пенсионери, както и на тези бъдещи пенсионери, които ще имат незначителни средства по сметките в частните фондове (поради късия период на спестяване), образуват временен дефицит в системата. Предполагаме, че този дефицит би могъл да бъде финансиран по следните канали:
“ заем за финансиране на пенсионната система; считаме, че за заем за такава цел може да бъде получена подкрепата на Световната банка; нещо повече, новата система ще донесе по-висока макроикономическа надеждност и следователно по-добри шансове за заемане от частни институции.
“ увеличаване на бюджетните приходи в следствие на положителните ефекти на новата пенсионна система върху икономическата активност.
“ съкращаване на някои бюджетни разходи (като тези за издръжка на митническата администрация например), които средства могат да бъдат насочени към временния дефицит в пенсионната система.
Основната цел на реформата е премахване на рисковете, които произтичат от сегашната система. В допълнение към това някои от очакваните ефекти от новата система включват:
“ намаляването на данъчно-осигурителната тежест ще има позитивен ефект върху пазара на труда поне в следните измерения: (1) намалени общи разходи за труд, (2) по-голяма официална заетост (стимулите за неформална активност ще намалеят в резултат на премахване на данък „пенсия“), (3) по-висок разполагаем доход.
“ предполагаме, че позитивният ефект върху пазара на труда ще се „разлее“ към пазара на стоки и услуги и следователно ще допринесе за увеличаване на добавената стойност.
“ по-динамичната икономика и по-голямата част формална активност ще имат базата за облагане с данъци; вероятно е да се получи положителен т.нар. Лафер ефект върху бюджета.
“ увеличаване на нивото на спестявания и следователно инвестиции; по-динамичен и вероятно по-ликвиден капиталов пазар.
