Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Какво би се получило, ако имаше предварителен достъп до намеренията на правителството да законодателства?

14.12.2006
Оцени тази статия:
Преглед на стопанската политика - Word Format (Word Format)

Предварителното обсъждане на въздействието на проектите на закони и постановления означава, че държавата ще се меси в стопанската дейност като отчита:

" разходите на стопанските субекти за съобразяване с установените изисквания;

" възможностите за осъществяване на ефективен контрол и разходите за осъществяването му;

" възможностите за постигане на целите на регулирането на стопанската дейност без въвеждане на регламент - чрез механизмите на пазара и самоорганизацията.

Основавайки се на гореописаните принципи, начинът на съставяне на законите ще допринася за следното:

Ще се създават изисквания към стопанската дейност, само ако бъдат изрично посочени в закон. Това е препоръка на всички работни групи и изследователски екипи, които са анализирали административните бариери пред бизнеса до момента. По този начин се ограничава възможността на администрацията (която не подлежи на пряк контрол от суверена, т.е. избирателя) да създава по свое усмотрение допълнителни изисквания и ограничения пред стопанската дейност.

Ще се ограничават правомощията на административните органи да изискват доказването на обстоятелства, които са удостоверени пред други административни органи и са надлежно вписани в регистър. Това би било стъпка към намаляване на разходите на бизнеса по спазване на законодателството. Това ще стимулира и развитието на електронни бази данни и единни информационни системи.

Ще се определят ограничен брой видове режими - да речем, лицензионен, регистрационен и уведомителен режим, като по този начин се замести многообразието от сегашни термини с неясно съдържание и се ограничи вземането на решения по целесъобразност до определен кръг дейности по определени критерии.

От особена важност е ясното разграничаване на тези режими, при които законодателят допуска административно усмотрение, от тези, при които администрацията може единствено да провери предварително посочени изисквания. Това е свързано и с обжалваемостта на административните актове, с други думи - възможността за съдебна защита срещу недобросъвестност на администрацията. В момента съществува правна неяснота; това е отразено в решения на Конституционния съд (например решение 4 от 1.04.1999).

Ще се въведе постепенно институтът на мълчаливо съгласие, като се предвиди прилагането му при регистрационния режим, когато административният орган няма право на усмотрение.

Ако това се случи, ще се създадат предпоставки за подобряване на средата за водене на бизнес. Държавното (правителственото, административното) ще отговори на изискванията на съществуващата практика и ще улесни (поевтини) както самото себе си, така и воденето на стопанската дейност. Ще се приложи терминологията на ЕС като се отчита, че правото на ЕС изисква гарантирането на определени права и стандарти, а не създаването на административни пречки за навлизането в даден пазар или за осъществяването на определена дейност.

Какво е сегашното положение и какво ще се постигне при прилагането на процедури по предварителния анализ на въздействието на законодателството?

1. Работата на административните органи - централни и местни - по отношението на регулирането и контрола на стопанската дейност постепенно ще се регламентира по очевиден и общоприемлив начин. Тогава няма да се налага по редица конкретни поводи Конституционният съд да взима решения и запълва правния вакуум.

2. Предварителният анализ не би ограничил законодателната инициатива и не създава допълнителни условия по повод на осъществяването на чл. 87 ал. 1 от Конституцията, а само ще подпомогне законодателното събрание и изпълнителната власт да отчитат интересите на онези, които се съобразяват със законите.

3. Сега действащото законодателство, което регулира отношенията между административните органи и търговците, не изпълнява изискванията на чл. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Иначе казано, според ЗНА, законите би трябвало да уреждат "пълно всички обществени отношения, създавайки трайна уредба". Обстоятелството, че това не се случва, се онагледява от следното:

а/ В момента в законови и подзаконови нормативни актове за регулиране на стопанската дейност се използват поне 17 "понятия". Те не са определени по единен начин, т.е. всеки нормативен акт борави със собствено разбиране и между тези 17 "понятия" няма взаимна връзка и съотнесеност.

б/ В много случаи законовата делегация е обща и не уточнява какъв режим на предварителен и/или последващ контрол съответният административен орган трябва да въведе. Най-често правилото е чрез бланкетна законова разпоредба административните органи да бъдат овластени да въвеждат какъвто режим намерят за добре. Иначе казано, административните органи стават законодатели в своята област. Ето няколко примера. Такъв род разпоредби могат да бъдат намерени в: Закона за народното здраве, чл. 12, 17, 19 и 21; чл. 3 от Валутния закон; Закона за храните чл. 28, 29, 32, 33, 34, 36; чл. 18, ал. 1 и 2 от Закона за публично предлагане на ценни книжа вменява на комисията да води регистри, в които да вписва обстоятелства, които намери за нужни - издадени са 6 наредби, а общото количество режими, които комисията е установила, е 53. Списъкът от примери може да бъде продължен. Особено важен е случаят с чл. 22 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, който постановява, че "общинският съвет приема правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение". Въз основа на тази разпоредба, общините въвеждат "регистрация" на търговски обект, която всъщност е разрешителен режим, тъй като общините имат право на отказ без определени критерии, по които да осъществят това определено от тях самите право.

в/ Резултат от описаната практика е не само законодаването от административни органи, но и промяната на волята на законодателя. Така например, чл. 6 от Валутния закон предвижда издаването на наредба за определяне на сведения и документи, които трябва да се представят на БНБ по повод превод или плащане на валута в чужбина, размерът на която надхвърля 20 000 лв. Законът не предвижда право на БНБ да преценява по целесъобразност дали преводът може или не може да бъде извършен. Издадената на това основания Наредба 30 фактически въвежда режим с право на преценка ("… в зависимост от конкретния случай"). Обратен на този случай е казусът, получил се по повод чл. 39 ал. 5 от Закона за енергетиката и енергийната ефективност. Разпоредбата гласи, че "за една обособена територия се издава само една лицензия за разпределение на електрическа енергия или на природен газ". Това е хипотеза, която предполага наличието на местен монопол, за чието получаване е необходима процедура - конкурс, търг и пр., дотолкова, доколкото става дума за разпределението на ограничен ресурс при ограничени средства за доставка на електричество и газ. Съответният държавен орган засега не е издал такава наредба. Издадените подзаконови нормативни актове, например Наредбата за условията и реда за издаване на разрешения и лицензии за извършване на дейностите в енергетиката, не обръщат внимание на този "детайл". Законът за автомобилните превози в чл. 7 изисква издаване на лиценз, включително по критерий "благонадеждност" и "финансова стабилност". Законът и издадената на негово основание наредба дават различно определение на "благонадеждност" и "финансова стабилност". Според закона благонадеждността е налице, "когато ръководителите на транспортната дейност на едноличните търговци и търговските дружества не са осъждани за умишлено престъпление от общ характер или не са лишени с влязла в сила присъда от правото да упражняват превозна дейност", а според наредбата, освен законовото определение -"благонадежден е превозвачът, лицензията на който не е отнемана през последните две години".

г/ В много от законите, уреждащи ограничаването на свободата на стопанската дейност, преценката по целесъобразност от административните органи не е ясно определена. Законовите текстове са формулирани по такъв начин, че де факто създават условия за преценка по целесъобразност. Това затруднява съдебния контрол над актовете на администрацията, тъй като практиката е съдилищата да не приемат жалби срещу преценка в рамките на оперативна самостоятелност. Конституционният съд се е произнасял по подобни казуси, например в решение № 6 от 1997 г. Там съдът приема, че отказите за издаване на лиценз за застрахователна дейност не може да се обжалват пред съд заради съществуването на елемент на преценка по целесъобразност. Съдът решава, че спазването на изискването прогнозата, програмата, планът, общите условия и тарифите да защитават интересите на застрахованите и да гарантират изпълнението на задълженията на застрахователя не може да се провери по друг начин освен чрез преценка на надзорния орган. Подобни изисквания към стопанската дейност и неясни законови формулировки съществуват в множество нормативни актове.

Мястото на предлаганото от ИПИ от 1998 г. насам уреждане на процедурите по предварителния анализ на въздействията на законите е отделен раздел в новия проектозакон за нормативните актове. Редица други процедури следва да се уредят в отделен закон, който да предпише границите, критериите и начините на правителствената намеса в стопанските дела. Тази материя е самостоятелна и като хипотези, и като обем.

Коментирай този материал във форума на ИПИ & И.З.И.!