Доклад на МВФ за фискалната прозрачност

В края на миналата седмица Международният валутен фонд публикува доклад за прозрачността на фискалния сектор в България(1). Той се явява полезно четиво предвид скорошното встъпване в длъжност на новото правителство и дава много добра представа какво е било свършено от предишните правителства и какво трябва да бъде изпълнено по време на мандата на сегашното в посочената област. Докладът завършва с няколко препоръки, изпълнението на които би приближило значително България към най-добрите практики по света.

Тук накратко ще представим някои от наблюденията, констатирани в този аналитичен материал.

В доклада се отбелязва напредък спрямо предишния преглед от 2000 г. по отношение на извънбюджетните фондове, но като грешка се посочва създаването на компанията “Публични инвестиционни проекти”, която по същество представлява извънбюджетен фонд и е стъпка назад.

Според експертите от МВФ се изясняват отношенията между правителството и нефинансовите публични компании, а държавните предприятия стават значително по-малко заради постигнатия напредък по отношение на приватизацията, но остават съмнения относно отвореността на процеса особено при раздържавяването на големите предприятия. Освен това липсва консолидирана информация за дела на държавната собственост в капитала на вече приватизираните компании, въпреки че информацията за собствеността в отделните предприятия е достъпна по принцип.

Политиката на правителството е насочена към намаляване на крос-субсидиите в държавните компании. За тази цел се повишават цените на услугите в някои сектори. Субсидиите с общо предназначение се заменят с такива със специално за да се доставят определени нетърговски услуги. Все пак намалението на субсидиите в транспорта води до дефицити поради бавната скорост на реформите и социалните функции, които се изпълняват. Субсидиите, които са регламентирани чрез специални закони, се понижават през последните години. Само че субсидията за отделните предприятия нараства и това доказва, че те стават все по-неефективни.

При данъчното законодателство също се отбелязва напредък поради хармонизирането с това на Европейския съюз. Многобройните промени в данъчната политика през последните години обаче не винаги са придружени с адекватни обяснителни материали за данъкоплатците и по този начин се намалява предсказуемостта на системата.

Като положителен факт се посочва въвеждането на единен номер за работа с всички държавните служби. Наблюдава се подобряване работата на данъчните и митническите служби, но въпреки това размерът на сивата икономика остава висок – поне ? от официално отчетената, а корупцията остава съществен проблем. Отговорността за данъчното администриране се прехвърля към Националната агенция по приходите, която трябва да започне своята работа от 1 януари 2006 г., но е твърде възможно това да се не случи.

Процесът на подготовка на бюджета е като цяло открит, но представянето на данните за него не съвпада напълно с международните стандарти. Някои от позициите в бюджета като разходите за отбрана и сигурност се представят твърде агрегирано, публикуват се единствено разходите на министерствата (първостепенните разпоредители с бюджетни кредити), докато тези на агенциите към тях се включват в тези на министерствата, дори когато тези второстепенни разпоредители са значими и до голяма степен независими какъвто е случаят с данъчната администрация и агенция “Митници”.

Бюджетът се базира на макроикономическа рамка, която не се дискутира и съгласува формално. Правителството определя средносрочна данъчна стратегия, обобщена накратко в Закона за държавния бюджет, която обхваща следните цели: намаляване на данъчната тежест, поддържане на стабилна данъчна система, съобразяване на законодателството с изискванията на ЕС, точно определяне на правата и задълженията на данъкоплатците и на данъчната администрация и постигане на секторна неутралност и еднакво третиране на данъкоплатците. Почти никоя от тези цели обаче не е постигната на практика. Ефективната данъчна тежест през 2004 г., измерена чрез преразпределението на брутния вътрешен продукт през бюджета, беше по-висока от тази през 2003 г. и очакванията за 2005 г. е тя да се запази на същото равнище. Стабилността на данъчната система също не е достатъчна, както се констатира и в самия доклад, секторната неутралност беше нарушена с приемането на по-ниската ставка по ДДС за туризма, а еднаквото третиране на данъкоплатците – особено на физическите лица – може да се постигне чрез въвеждането на пропорционален данък върху доходите.

Въпросите, свързани с фискалната устойчивост не се представят в докладите за изпълнение на бюджета. Тук особено място заемат задълженията на правителството за социално осигуряване. Въпреки че има дългосрочни прогнози за тези разходи, както и изчисления за нетната настояща стойност на пасивите на системата, правени от НОИ, те не са публично достъпни.

Освен това не се представят на Народното събрание специални оценки за въздействието върху бюджета на новите инициативи и предприетите разходи по отделните направления на правителствената политика. Съществува изискване в насоките за подготовка на средно срочните бюджетни прогнози, изготвени от министерството на финансите, всеки първостепенен разпоредител с бюджетни кредити да посочва разходите за всяка своя инициатива. За съжаление тази информация се използва само от правителството.

Друг недостатък при подготовката на бюджета е липсата на подробен анализ на чувствителността на приходите и разходите в бюджета към различните променливи в него като това се прави единствено за въздействието на промените в международните лихвени проценти.

Изпълнението и контролът върху бюджета се подобряват, но трябва да се отбележи, че вътрешният одит все още не е достатъчно ефективен и в момента се реформира. Европейската комисия отблизо наблюдава прогреса на реформата и препоръчва децентрализиране на вътрешния одит.

Обществените поръчки са друга област, в която има нужда от подобрение при практическото прилагане на законодателството, което според доклада е в съответствие с повечето директиви на ЕС. Агенцията за обществени поръчки обаче има ограничена власт за прилагане на това законодателство и може само да наблюдава процеса на възлагане и изпълнение. Тя дори няма правото да налага санкции в случаи на доказани нарушения.

Няколко недостатъка съпътстват докладването при изпълнението на държавния бюджет. Народното събрание не прави полугодишен преглед на бюджета и не съществува формална процедура периодичните доклади да се представят пред НС, което също така не одобрява официално допълнителните разходи в рамките на годината. Докладът за изпълнението на държавния бюджет се публикува единствено след одобрението му от НС, но през 2003 г. такова не беше получено и в резултат на това за известно време докладът не беше публично оповестен. Това се случи едва след посещението на мисията на МВФ.

Друг недостатък е ограниченото прилагане на програмното бюджетиране, макар че целта е целият бюджет да премине към тази процедура през 2007 г.

В доклада се обръща внимание на извън-бюджетните дейности, за част от които – като държавно-гарантирания дълг например – редовно се публикуват подробни данни. За други условни задължения обаче като тези, възникващи от гарантираната минимална възвращаемост по сметките за задължителното пенсионно осигуряване, от гаранциите при договорите за концесии или от правните действия срещу държавата, няма данни и не са изчислени разходите за тях.

В доклада се критикува възможността министерският съвет (министърът на финансите) да разрешава извършването на допълнителни разходи, когато има преизпълнение на приходите и не се застрашава изпълнението на целта за балансиран бюджет. По този начин действителните разходи значително надвишават посочените в закона за бюджета през съответната година. Тази тенденция се подсилва от подценяването в бюджета на някои разходи като тези за заплати и за пенсии. Освен това Законът за устройството на държавния бюджет позволява на министъра на финансите да променя бюджетните кредити от едно министерство към друго в рамките на годината така че действителното разпределение на бюджета може силно да се различава от това в закона.

Докладът завършва с препоръки за подобряване на фискалната прозрачност, като тук ще посочим само тези с най-висок приоритет.

1. премахване на възможността правителството да изразходва повече средства от предвидените в бюджета и включване в годишния закон за бюджета на разходите за допълнителните заплати и пенсии

2. трябва да се публикува докладът за изпълнението на държавния бюджет, независимо дали е одобрен от НС

3. разходите за отбрана и сигурност трябва да бъдат публикувани по икономически елементи

4. използването на компании за провеждането на бюджетни дейности трябва да се преустанови

––––––––––––––-

(1) Докладът е достъпен на Интернет страницата на МВФ на адрес: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05300.pdf

© Коментарните материали от Прегледана стопанската политика са обект на авторско право. При използванетоим е задължително позоваване. Абонаментна такса дава право да се препечатватматериали от бюлетина (за абонамент: [email protected]).