Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Да бъдеш независим регулатор

22.07.2016
Оцени тази статия:

Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) публикува доклад, който разглежда независимостта на институциите при провеждането на различни политики. Пълният текст е достъпен ТУК. Резюмето е на Марта Найденова, стажант в ИПИ.

 

Добрата практика на публично управление изисква възлагане на правилните функции на добре работещи институции. Има смисъл в отделянето на някои регулаторни функции на публичните органи, особено при тези свързани с администриране и прилагане на регулации, от упражняваните от правителството създаване на политика и функции на данъчна политика. Независимостта на тези обществени органи може да допринесе за по-добро функциониране на секторите и пазарите, които те надзирават.

Пълното разбиране на определящите фактори за независимост в различните пазарни контексти, обаче, е трудно. Имало е няколко опита да се анализират някои от практическите последици и характеристики на независимостта отвъд институционалната структура и как тези функции се практикуват от регулаторните органи. Проучването на независимостта, проведено сред членовете на Мрежата на икономически регулатори към ОИСР запълва тази празнина.

Четиридесет и шест регулатора от 26 страни от всички икономически сектори са отговорили на проучването, предоставяйки уникална информация за действителното поведение на регулаторните агенции.

Отговорите на проучването показват, че балансът между оправдана и неоправдана (прекомерна) употреба на влияние е в сърцето на дебата за независимостта на регулаторите. Критични точки за предотвратяване на злоупотребата с влияние са:

 

Инструкции от изпълнителната власт

  • В някои случаи липсата на яснота в ролите и функциите може да отвори вратички за злоупотреба с правителствена намеса. Дадена степен на припокриване е неизбежна и присъща. Обаче заблуди и застои трябва да бъдат избягвани например чрез предварително идентифициране на възможни проблемни зони и чрез провеждане на редовен обмен на възможни решения между изпълнителната власт и регулаторите.
  • Сиви зони неизбежно ще останат между изпълнителната власт и регулаторите. Законодателният процес и парламентът могат да бъдат полезни за изясняването на тези сиви зони и за разрешаването на евентуални периоди на застой. Редовен диалог между регулаторите и парламента може да информира парламентаристите за ролята на регулаторите и да доведе до информирани дебати, когато възникнат проблеми.
  • Използването на обществени консултации може да помогне на регулаторите да получат и оповестят възгледите на изпълнителната власт по отворен и отговорен начин. Неформална и редовна обмяна на информация може също да бъде ефективен способ, който да допълва по-официалните канали за информация. Тази обмяна, обаче, трябва да бъде направена по прозрачен начин, където е възможно.
  • Медийните становища стигат отвъд обикновените институционални канали на комуникация между правителството и регулаторите и могат да играят ролята на решение от „последна възможност” или за да се приложи някаква доза на влияние върху регулаторите или за да се отвърне на опити на правителството да злоупотреби с влиянието си върху работата на регулатора. Медията може да служи като полезно, прозрачно напомняне на съответните роли на регулатора и на изпълнителната власт. Обаче при липсата на достатъчно много медии, полезната им роля може да се намали.
  • Някои регулатори биват активни в това да „сканират” пазарите, които надзирават и да сигнализират за възникващи проблеми. Тази проактивност може да бъде разглеждана като посегателство върху изключителните права на изпълнителната власт, ако бива управлявана недобре. Понякога от страна на регулаторите може да е по-подходящо да сигнализират на министерствата за предстоящи проблеми. Там, където на министерствата им липсва политически и административен капацитет, регулаторите трябва да бъдат упълномощавани със законен механизъм за стратегическо прогнозиране.

 

Връзка с индустрията и с други неправителствени заинтересовани страни

  • Прозрачност и консултации могат да помогнат да се гарантира, че решенията, изградени върху широк спектър от доказателства, се възприемат като отражение на нуждите и законните искания на индустрията и потребителите. Консултациите, обаче, могат да бъдат подкопани от силни лобистки групи. В такива случаи прозрачността може да намали независимостта на регулаторите.
  • Консултацията може погрешно да възприеме от населението като консенсус. Това може да създаде нереалистични очаквания сред заинтересованите страни. Информирано участие от тяхна страна би могло да разсее част от объркването. Ясни графици за консултация също могат да спомогнат да се избегне продължителна или ненавременна намеса в процеса на взимане на решения (както и задънени улици).
  • Някои консултации могат да бъдат много технични и да представляват интерес само за малка група заинтересовани страни. Трябва да бъдат развити иновативни процеси, които да позволяват на регулаторите да провеждат надлежни проверки, без да хабят ресурси, в съответствие със съществуващите правни задължения.
  • Заинтересовани страни също могат да повлияят върху решенията на регулаторите чрез лобиране. Правила за лобирането могат да спомогнат на регулаторите да изградят по-прозрачна връзка с индустрията. По-проблематични са случаите, в които заинтересованите страни могат да упражнят натиск върху министри и членове на парламента, за да засегнат решението на регулатора. Някои регулатори са се противопоставяли срещу този натиск като са оповестявали публично проблема.

 

Персонал

  • Начинът, по който регулаторите привличат, задържат и мотивират персонала, е ключов определящ фактор за възможността му да действа независимо и да взима решения, които са обективни и базирани на доказателства. Културата на професионализъм, придружена от „меки” стимули донякъде компенсират за разликата в заплащането с индустрията.
  • Редица регулатори имат политика за конфликт на интереси и периоди за размисъл за персонала, който напуска организацията. Тези политики сигнализират за ясно и полезно разграничаване на регулатора от регулираната индустрия. Периодите за размисъл, обаче, могат да създадат погрешни стимули. Някои от тези погрешни стимули могат да бъдат намалени чрез компенсации по време на периода за размисъл.
  • Ръководителите на регулаторите са неизбежно подложени на повече натиск от страна на правителството и индустрията, понеже те са най-отговорни за решенията му. Процесът на номиниране (а не директното назначаване) е решаващ момент, когато независими панели за избор на кандидати могат да спомогнат за насърчаване на културата на независимост.

 

Бюджет

  • Източникът на финансиране – такси, общи приходи или комбинацията от двете – е по-маловажен от начина, по който финансирането се определя, отпуска и изразходва. Бюджетите на повечето регулатори са част от националния бюджет, което е гаранция за прозрачност и отчетност пред гражданите и което подсилва независимостта.
  • При регулаторите, финансирани чрез такси подходящ механизъм за възстановяване на разходите е от съществено значение, за да се определи „правилната” такса и да се избегне регулатор, който е недостатъчно финансиран, превзет от индустрията или подкопан от изпълнителната власт (например, за държави с големи регулирани държавни предприятия).
  • При регулаторите, финансирани чрез общи приходи, може да бъде по-лесно регулаторът да бъде повлиян чрез намаляване на ресурсите, с които той разполага. Годишните бюджетни кредити правят влиянието върху регулатора по-лесно, отколкото многогодишните бюджетни кредити, които са не могат да бъдат толкова лесно повлияни от краткосрочните политически/избирателни амбиции. Адекватни предпазни мерки трябва да бъдат предприети, за да се избегне превръщането на бюджетния процес в инструмент за неправомерно насочване на регулатора.

 

Характеристики на независимост, общи в академичната литература

Характеристика на независимост

Гуал и Трилас (2006)

Едуардс и Уейвърман (2006)

Гутиерес (2003)

Уейвърман и Кутромпис (2011)

Бауер (2003)

ОИСР индикатори

Общо

Бюджет и история

1. Бюджетна независимост

х

х

х

х

х

х

6

Персонал

2. Може ли ръководителят на агенцията да бъде освободен?

х

х

х

 

 

х

4

3. Години, откакто е създадена агенцията/ по-стара ли е от 2 години?

х

х

 

х

 

 

3

4. Мандат на директорите/могат ли договорите им да бъдат подновявани?

х

х

 

 

 

х

3

5. Назначение от парламента или правителството

х

х

 

х

х

х

5

6. Размер (брой персонал)

 

х

 

 

 

 

1

7. Ограничения по отношение на историята на заетостта на началника / членовете на борда

 

 

 

 

 

х

1

8. Други назначения на членове на борда в правителство/ индустрия

 

 

 

 

 

х

1

Работни отношения с изпълнителната власт и отчетност към обществеността

9. Доклади пряко отговарящи пред изпълнителната, законодателната власт или представители на регулирана индустрия

 

х

 

х

х

х

4

10. Споразумения за взаимно свързване трябва да са публични (цени, лицензи и т.н.)

 

 

х

х

 

 

2

11. Обхват на агенцията / споделени правомощия с изпълнителната власт

х

х

 

 

х

 

3

12. Може ли правителството да отмени решение на агенцията?

 

 

 

 

х

х*

2

13. Колегиален с/у индивидуален офис

 

х

 

 

 

 

1

14. Писмени / устни инструкции от страна на изпълнителната власт

 

х

 

 

 

х**

2

15. Механизъм за публикуване на решения / доклад за дейността

 

 

х

 

 

х***

2

Функции и правомощия в регулиран пазар

16. Правомощие да определя тарифите/цените, определени от изпълнителната власт

х

 

х

х

х

х

5

17. Дял от обществена/частна собственост на действащия

х

 

 

 

 

 

 

18. Правомощие за разпределяне на лицензи

х

 

 

 

 

х

2

19. Правомощие за отмяна, промяна или преустановяване на лицензи

 

 

 

х

 

 

1

20. Правомощие за определяне на спектър

х

х

 

х

х

х

5

21. Правомощие за прилагане на универсална услуга

х

 

 

 

 

 

1

22. Създаване и функции, определяни от закона или подзаконов нормативен акт, или по заповед на изпълнителната власт

 

 

х

 

 

х

2

23. Регулаторът и операторът разделени ли са/година на раздяла?

 

 

х

 

х

 

2

24. Механизъм за решаване на спорове

 

 

х

 

х

х

3

25. Правомощие да налага глоби

 

 

х

х

 

х

3

 

Бележки:

* Въпросът за РПП (Регулация на продуктовите пазари) е по-широк и пита "кой орган, различен от съд" може да промени решението на регулатора (това потенциално включва и регулираните обекти)

** Въпросите за РПП изследват дали тези инструкции се отнасят до: 1) дългосрочни стратегии, 2) работни програми, 3) отделни случаи или 4) решения и жалби

*** Въпросът свързан с РПП за докладване от регулатор по въпросите, за който се предоставя информация за ефективността: производството и пазарното представяне; предоставяне на услуги; организационно/ корпоративно представяне; качество на регулационния процес; спазване на законовите задължения; икономическо представяне; финансово представяне. Също така се пита дали тази информация е достъпна в интернет и дали разходите по функционирането на регулатора са публикувани и достъпни за обществеността.