Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Корупционни рискове и полезни правни препратки в контекста на COVID-19

Автор: Марин Марчела, Председател на ГРЕКО / 30.04.2020
Оцени тази статия:

Страсбург, 15 април 2020 г.                                                                         Greco(2020)4

Корупционни рискове и полезни правни препратки в контекста на COVID-19*

Марин Марчела, Председател на ГРЕКО

Въведение

В момент, в който държавите безспорно са изправени пред извънредна ситуация, концентрация на власт, дерогация на основни права и свободи и когато в икономиката се вливат много средства, за да се облекчи кризата (понастоящем и в близкото бъдеще), корупционните рискове не бива да бъдат подценявани. Затова оптимизацията на антикорупционните усилия във всички процеси, свързани с COVID-19 и с пандемии като цяло, е от изключително значение.

GRECO (Групата на държавите, борещи се срещу корупцията – б.пр.) винаги е била последователна в препоръките си относно конкретни инструменти за борба с корупцията и за управление. Те включват прозрачност, надзор и отчетност. Във време на извънредни обстоятелства, причинени от пандемията, тези инструменти са по-важни от всякога. Те са от значение не само на централното ниво, но, в контекста на всяка форма на делегиране на правомощия, и на местно.

Наказателната[1] и Гражданската[2] конвенции относно корупцията, приети в рамките на Съвета на Европа, са особено актуални в този контекст, както и Двадесетте ръководни принципа за борбата срещу корупцията и други антикорупционни стандарти на Съвета на Европа. Оценките на GRECO по отношение на предотвратяването на корупцията в законодателната, изпълнителната и съдебната власт също трябва да се вземат предвид. Прозрачността в публичния сектор е едно от най-важните средства за предотвратяване на корупцията, независимо в каква форма е тя. Необходимостта от редовна и достоверна информация от публичните институции е от решаващо значение в извънредни ситуации.

Подкупите в сектора на здравеопазването прави медицинските услуги по-скъпи, с по-ниско качество и води до неравество в  достъпа до медицинска помощ, особено за по-уязвимите пациенти. Освен това подкопава доверието на пациентите в здравните услуги и може да причини сериозни вреди на хората (например чрез използването на медицински продукти, които не отговарят на стандарти за качество). Също така изкривява конкуренцията и има сериозни финансови последици за публичните здравно осигурителни фондове, а оттам - и за държавния бюджет.

Избухването на пандемията от COVID-19 увеличава корупционните рискове. Сектор „Здравеопазване“ е особено изложен на опасност, поради непосредствената нужда от медицински консумативи (и следователно от опростяване на правила за възлагане на обществени поръчки), пълните медицински заведения и пренатоварения персонал.

Различните типове корупция в здравния сектор включват, но не се ограничават до, системата за възлагане на обществени поръчки, подкупи при медицинските услуги, корупцията при изследването и разработката на нови продукти, включително конфликти на интереси и ролята на лобирането, както и измами, свързани с COVID-19. Важен е въпросът за надзора и съответно защитата на лицата, подаващи сигнали за нарушения в здравния сектор. Накрая, частният сектор също е изложен на значителен риск от корупция. Този документ на свой ред разглежда горепосочените проблеми.

I. Системите за възлагане на обществени поръчки

Ръководен принцип 14 от Двадесетте ръководни принципа за борба с корупцията[3] призовава държавите членки на GRECO „да приемат подходящи процедури, гарантиращи прозрачност на обществените поръчки, които насърчават лоялната конкуренция и възпират нарушителите“. Гражданската конвенция относно корупцията на Съвета на Европа изисква от държавите членки да осигурят ефективни средства за защита както на физически, така и на юридически лица, които са претърпели вреди в резултат на корупционни действия, а също така и да им позволят да защитават своите права и интереси, включително осигурявайки възможност за получаване на обезщетение.

Правителства в целия свят приемат закони в отговор на заразата с COVID-19, като гарантират, че техните здравни системи са достатъчно подготвени. Независимо от това, макар законодателството за извънредни положения да е ефективно за бързото набавяне на важни медицински материали, то може да намали необходимия контрол на публичните разходи. Системите за възлагане обществени поръчки също така могат да станат лесни цели за лобисти.

GRECO отбелязва необходимостта от по-системен анализ на секторите, изложени на корупция. Това включва обществените поръчки в сектора на здравеопазването. По-голямата прозрачност е ключова за предотвратяване на корупцията. Следва да бъде забранено на длъжностни лица по възлагане на обществени поръчки да бъдат наемани на работа от бизнеси, които имат договорни отношения с длъжностни лица, упражняващи надзорни функции.

II. Подкупи в сферата на медицинските услуги

Корупционните рискове могат да бъдат основен проблем за болниците и останалите медицински структури, които се борят със заразата от COVID-19, тъй като те са изправени пред недостиг на персонал и оборудване. Заради нарастването на конкуриращите се нужди и спешните случаи, корупцията може да стане част от уравнението и да навреди на засегнатите хора и обществото като цяло. Следва да се припомни, че Наказателната конвенция относно корупцията на Съвета на Европа изисква държавите членки да криминализират активния и пасивния подкуп в частния сектор (членове 7-8) като това обхваща също и частния сектор, предоставящ здравни услуги . Освен това тази конвенция служи за основа на  разпоредбите, инкриминиращи подкупа на здравните специалисти и лицата, работещи за частния сектор в контекста на трафика на човешки органи[4].

Подкупът в малки размери също представлява проблем, който се появява в контекста на пандемията (например за достъп или приоритетен достъп до медицински услуги, тестове и оборудване, погребални процедури, заобикаляне на правилата за карантина и други). Това се случва дори в държави, в които подкупът е необичайно явление. В този контекст, организацията припомня на държавите за съответните разпоредби на Наказателната конвенция относно корупцията в ръководен принцип 2 относно криминализиране на националната и международна корупция и констатациите от третия кръг на оценка от GRECO относно инкриминирането на корупцията, които са особено актуални.

Накрая трябва да бъде припомнено, че Резолюция 1946(2013) на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа относно „Равен достъп до здравеопазване“ призовава държавите членки да „въведат мерки за борба с корупцията в здравния сектор в тясно сътрудничество с GRECO“[5]. GRECO е готова да подкрепи своите членове в това отношение, включително чрез наскоро разработените си консултативни инструменти.

III. Корупцията в научните изследвания и разработката на нови продукти

Друг уязвим от корупция процес е инвестицията в изследвания и разработка на лекарства и ваксина срещу COVID-19, за което изследователи и учени се готвят. В тази научноизследователска дейност се инвестират много средства.

Следователно е необходимо да се увеличи капацитетът, авторитетът и публичната отчетност на държавните институции, на които са възложени регулаторните и контролни функции във връзка с управлението на публичните ресурси.

Същото може да се каже и за по-големи рискове от конфликт на интереси, когато са заложени здравни или икономическите интереси, например преференциално третиране при предоставяне на услуги за приятели или членове на семейството, кронизъм, непотизъм и фаворитизъм при наемането на персонал и по-общо - управление на работната сила в здравеопазването. Тук са уместни препоръките на GRECO относно основаното на заслуги наемане на работа и повишаване, условията и средства за работа, нормите за поведение и механизмите за предотвратяване на конфликт на интереси/повишаване на почтеността.

GRECO често препоръчва разработването на стратегия за подобряване на почтеността и управлението на конфликтите на интереси по отношение на лица, на които са възложени висши изпълнителни функции, включително чрез отворени механизми за консултации, наблюдение и спазване. От значение е също и  Препоръка № R (2000) 10 на Комитета на министрите относно нормите за поведение на държавните служители.

Що се отнася до лобирането, държавите следва да се ръководят от Препоръка № R (2017) 2 на Комитета на министрите относно правната регламентация на лобистките дейности в контекста на вземане на обществени решения и обширния обем препоръки[6] на GRECO в тази област. GRECO препоръчва също така да се гарантира, че ще бъдат докладвани всички контакти на лица с висши изпълнителни функции с лобисти и други трети страни, които искат да повлияят на вземането на решения на правителството, включително контактите със законните и упълномощени представители на компании и групи по интереси, и всички те ще бъдат публично оповестени. Прозрачността при лобирането е важна както за решенията, взети от публичните органи, така и за разпространението на информация, свързана с пандемията.

Търговията с вътрешна информация също е зона на риск и е особено важна за тези, които поради своето положение, имат достъп до привилегирована информация. Препоръките на GRECO относно декларирането на активи, приходи, задължения и интереси са особено актуални тук, включително необходимостта декларациите да бъдат изчерпателни, навременни и достъпни, за да се подпомогне идентифицирането на съмнителни операции (например продажба на акции и инвестиции в развиващите се отрасли по време на пандемията) или предотвратяване на неправомерно влияние върху публичното вземане на решения.

IV. Рискове от измама, свързана с COVID-19

Няколко международни (като Интерпол и Специалата група за финансови действия - FATF) и национални (като FinCen) органи излязоха с  предупреждения относно финансови измами, свързани с COVID-19[7], включително във връзка с фалшифицирани медицински продукти. Прогресивно нарастват офертите от фалшиви магазини, уебсайтове и акаунти в социални медии, които твърдят че предлагат маски и други медицински консумативи, чието търсене в момента е голямо, а намирането трудно. Неподозиращите потърпевши виждат как парите им изчезват в ръцете на  престъпниците, които след това изпират тези пари.

Според разпоредбите в MEDICRIME[8] Конвенцията на Съвета на Европа държавите следва да криминализират:

  • производството на фалшиви медицински продукти;
  • доставка или предложение за доставка и търговия с фалшиви медицински продукти;
  • фалшифициране на документи;
  • производство, съхранение, внос, износ, доставка и предложение за доставка или пускане на пазара на лекарствени продукти без разрешение и при нарушение на изискванията.

В допълнение на това, съставената от Съвета на Европа Национална AML/CFT методология за оценка на риск предлага уникален инструмент за намаляване на рисковете от пране на пари, включително когато това е свързано с корупция в здравния сектор.

V. Надзор и защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения в здравния сектор

Тъй като извънредното законодателство прехвърля повече правомощия към изпълнителната власт, надзорната роля на другите власти (законодателна, съдебна), институции (омбудсман, антикорупционни агенции и други специализирани органи, занимаващи се с корупция) и гражданското общество (например обратна връзка от местната общност, обмен на информация и системите за проследяване на мерките, създаването на горещи линии, събиращи сигнали и т.н.) е от ключово значение. Медиите имат особена роля и специфична отговорност. В тази връзка следва да се обърне внимание на насоките за правителствата относно зачитането на правата на човека, демокрацията и върховенството на правото, издадени от генералния секретар на Съвета на Европа на 8 април 2020[9] г.

От особено значение е необходимостта да се гарантира защитата на лица, които съобщават за съмнения за корупция, независимо от начина, по който решават да предприемат това (например подадат сигнал пряко до органите на реда, други определени публични органи или медии, без предварително да информират преките си началници или административна йерархия, от която са част).

Изпращането на сигнали може да бъде ключово в борбата срещу корупцията и борбата с лошото управление в публичния и частния сектор, включително в здравния сектор. Съветът на Европа признава ценността на подаването на сигнали за възпиране и предотвратяване на нарушения, както и за засилване на демократичната отчетност и прозрачност. Държавите трябва да се ръководят от Препоръка CM/Rec (2014)7 на Комитета на министрите относно защитата на лицата, подаващи сигнали за нарушения[10], както и от препоръките на GRECO в тази област, за да се създаде благоприятна среда за подаващите сигнали в тези критични моменти.

 

VI. Частният сектор

Частният сектор е изправен пред повече корупционни рискове по време на тази криза. Рисковете включват улесняване на плащания/подкупи за продължаване на процеси, които може да са в застой поради недостиг на персонал или затваряне на публични органи; фалшифициране на документи, за да се отговори на необходимите изисквания за получаване на държавна помощ при пандемия, заобикаляне на изискванията за сертифициране на продукти, неудостоверяване  на алтернативни вериги за доставка, дарения, липса на ресурси за контрол на поведението на отделни служители и други.

За този сектор трябва да се посочат съответните разпоредби на ръководен принцип 5 от Наказателната конвенция относно корупцията[11] за необходимостта да се предотврати злоупотребата на юридически лица за прикриване на корупцията. Следва да се обърне внимание и на препоръките на GRECO към частния сектор по време на втория кръг за оценка, например относно счетоводството и одита, програмите за корпоративна отговорност и съответствие, както и задълженията за надлежна проверка.

Изправени сме пред извънредни обстоятелства по време на кризата с COVID-19. Те не са и не трябва да бъдат оправдание за заобикаляне или пренебрегване на антикорупционните стандарти. Напротив, сега повече от всякога трябва да направим всичко възможно да поддържаме и затвърждаваме мерките, насочени към предотвратяване на корупцията и всяко друго неетично поведение. Ключовият инструмент е прозрачността. Дължим това на нашите граждани, за да направим нашата борба срещу COVID-19 правдоподобна и достоверна.


*Превод на Наталия Николова, стажант в ИПИ

 


[1] https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/173

[2] https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/174

[3] Резолюция CM / Res (97) 24 на Комитета на министрите относно Двадесетте ръководни принципа за борба с корупцията, приета на 6 ноември 1997 г. - https://rm.coe.int/16806cc17c

[4] Член 7, параграфи 2 и 3 от Конвенцията на Съвета на Европа срещу трафика на хора (CETS № 216) - https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/216

[5] http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-EN.asp?FileID=19991&lang=EN

[6] Обобщени тук - https://rm.coe.int/corruption-prevention-members-of-parliament-judges-and-prosecutors-con/16807638e7

[7] Виж по-специално изявлението на председателя на FATF  „COVID-19 и мерки за борба с незаконното финансиране“, достъпен тук - http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/statement-covid-19.html

[8] https://www.coe.int/en/web/medicrime/home

[9] https://www.coe.int/en/web/human-rights-rule-of-law/-/coronavirus-guidance-to-governments-on-respecting-human-rights-democracy-and-the-rule-of-law

[10] https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805c5ea5

[11] По-специално чл. 7 и 8.