Законодателна програма и здрав смисъл

На 8 януари правителството разпространи един документ, който показва, че членството в ЕС дава някакви положителни резултати и в областта на планирането на законодателната работа на изпълнителната власт. Не напълно, разбира се. Подходът остава повърхностен, координацията между различните източници на законодателна инициатива – не съвсем ясна. Много неща остава да се доправят, но те не се обсъждат. Може би основната причина за това е, че потърпевшите – граждани и фирми – засега нехаят, няма търсене на по-добра законодателна и регулативна работа на законодателната и изпълнителната власт.

Документът, по който може да се съди за онова, което възнамерява да прави Министерският съвет, носи гръмкото название „План за действие за 2007 г., с мерките, произтичащи от членството на България в ЕС”. Всъщност това е познатата от предишни години „законодателна програма”.

Най-общо добрите и лошите страни на този план произтичат от логиката и икономиката на здравия смисъл. Без претенция за изчерпателност, ще се спра на положителните страни и на някои от основните проблеми на документа.

„Я, колко напреднахме!”

Документът показва и прилага някои очевидни особености на правенето на политика в рамките на ЕС. Институтът се опитваше да ги обясни от години, но почти никой не им обръщаше внимание. Планът, един вид, признава простото и очевидно обстоятелство, че всяка политика се осъществява като регулиране, т.е. чрез приемане и прилагане на някакви нормативни актове.

Първо, правенето на политика попада в калъпа на основните „глави” на законодателството на ЕС.

Второ, цялата политика, ако се изключи назначаването на хора държавна служба, се оказва просто регулиране.

Трето, наложена е схема на планиране на действията на изпълнителната власт, която позволява по-добре да се знае какво предстои. Предвидимост не е достигната, но външни и вътрешни наблюдатели могат да видят, че към определена дата някакъв нормативен акт ще бъде разработен, съгласуван и може би приет.

Това става по следният начин:

1. „планът” плътно следва т.нар. аки (acquis); адаптацията към спецификата на страната идва от позоваванията на срокове за изпълнение на ангажименти и от цитираните коментари от септемврийския доклад на комисията по повод готовността на България за членство;

2. според предмета на отделните части на законодателството на ЕС регулативната работа на правителството е логично разделена на подготовка на законопроекти и на подзаконови нормативни актове;

3. в отделна таблица по съответните „глави” са дадени отговорните учреждения, сроковете за изработване на проектите, за съгласуване и за разглеждане и окончателното приемане на съответните регулации; датите за уведомление (на ЕС), плюс отделни графи за посочване на европейските актове, от които произтича съответният регламент, на това дали програмираното е изпълнено, или не и за общ коментар по процеса.

Липси и несъвършенства

Тази елементарна работа можеше да бъде вършена и преди. „Планът” обаче не стига чак до там, че да предвиди, че щом политиката е регулиране, обосноваването й трябва да произтича от анализа, описанието и уведомлението на публиката (избирателите, граждани и фирмите – онези, които ще трябва да се съобразят с регламентите) за неговите въздействия. За тази публика, онова, което не е изрично забранено, е разрешено. За правителството и държавната администрация нещата трябва да стоят по точно обратния начин – онова, което не им е изрично разрешено, трябва да им е забранено.

У нас традицията е да се поставя гражданството в ситуацията да не може да действа, ако не му е изрично разрешено. Елементи на подобна традиция се формират и в законодателството на ЕС. От наслагването на българската и „европейската” традиции произтичат и основните несъвършенства на „плана”.

Въпреки подробността на описаната таблица не е ясно какъв проблем решават отделните предлагани законодателни промени. Посочена е обикновено сигнатурата на съответния европейски акт. Но само при крайно ограничено мислене, това, че има такъв акт, може да се смята за достатъчно основание за законодателно действие от страна на българските органи на представителната демокрация. Както съм имал повод да казвам и преди, всеки един акт може да се приеме по добър и лош начин, при следване на най-добрите или на най-лошите образци.

В България не просто се следват най-лошите образци, прилагани в други страни: обикновено се създават още по-лоши.

Има два подхода, които позволяват да се избегне такъв сценарий. Първият е да се мери преди да се реже, т.е. да се прилагат някакви елементарни процедури на анализ на въздействията. Вторият е да се питат потърпевшите, за да се отчетат последствията. Това никога не може да стане дори в що-годе пълен обем, винаги ще има някакви непредвидени последици от правителствените политики и регламенти, били те и „европейски”. Човек предполага, а Господ разполага. Нито Министерският съвет в София, нито комисията в Брюксел са „господ”. Никое правителство не може да знае по-добре от фирмите и гражданите, с чиито пари то се издържа.

Планът не предвижда нито процедури на анализ на въздействията, нито време за допитвания до потърпевшите. Съществуващите правила за приемане на нормативни актове не запълват тези празноти. От декември 2004 г. има една инструкция на министъра на финансите за финансово-икономическо обосноваване на нормативните актове. Тя е сложна и не се прилага. Същото се случва с инструкциите за прилагане на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол. В правилника за работа на Министерския съвет също са налице някои рационални идеи, но съгласувателният процес – особено в голяма коалиция с политбюро като управляващата в момента – е доста непрозрачен и пълен с изненади за потърпевшите.

Преди години имаше един виц, който, ако не ме лъже паметта, бе разказан първо от Радой Ралин: решили да направят административна реформа, организирали министерство на писането, след туй – министерство на четенето, а смятането, понеже било много сложно, го прехвърлили към БАН. Същото може днес да се каже за предвиждането на въздействията от политиката и регламентите, с тази разлика, че и БАН не може да върши работа.

Тъй като няма описание на целите на регламентите, няма анализ и няма обществено обсъждане, но за сметка на това в документа има позоваване на съответния „европейски акт”, планът за действие издава обстоятелството, че прилагането им е просто самоцел.

Мисля, че опитът от почти две седмици членство в ЕС вече красноречиво показа, че така разбираната политика е просто глупава.