Предлаганата децентрализация на прокуратурата – противоречива и недостатъчна

Автор: Любомир Авджийски / 13.05.2016
0 гласа, средно: 0.0 от 5

На 5 май бе публикуван вторият пакет от промени в Закона за съдебната власт. Двете основни  цели на предложените промени са децентрализацията и засилена отчетност  на прокуратурата. Могат да бъдат отчетени някои положителни мерки в тази посока, но и недостатъчни или негативни промени.

Двата са основните проблема в прокуратурата, които се опитва да разреши новият законопроект:

  1. Липса на отчетност на главния прокурор и оттам на цялата прокуратура . С новия чл. 138а от законопроекта се урежда конституционната процедура, при която Народното събрание може да поиска от главния прокурор представянето на доклади относно дейността и резултатите на прокуратурата при „прилагането на закона, противодействието на престъпността и реализирането на наказателната политика.”  При изслужването на главния прокурор пред Народното събрание или пред ВСС, народните представители или членове на Съвета ще могат да задават въпроси, които са постъпили от граждани, институции или неправителствени организации. Възможността за такива ваъроси също е положителна, макар и недостатъчна стъпка за отчетност на прокуратурата.  За съжаление този законопроект не може да компенсира липсата на адекватна процедура за отстраняването и разследването на главния прокурор и висшите прокурори. Такава процедура може да бъде уредена в Конституцията. Въпросът за липсата на такава процедура не е свързан с личността на сегашния или някой от предишните главни прокурори, а е принципен за изпълнението на наказателната политика и нееднократно е поставян от Венецианската комисия към Съвета на Европа и Европейския съд по правата на човека. Свръховластеното и безконтролно ръководство на прокуратурата е опасно, както за съда, така и за останалите институции от демократичния модел.  
  2. Твърде широката намеса на ръководителите на прокурори и на главния прокурор по конкретни дела. Това е основата на често дискутираната централизация. В новия законопроект намесата не е ограничена достатъчно, а в някои случаи е и засилена.

На първо място - премахването на болшевишкия текст от чл. 136 на ЗСВ ( „Прокуратурата е единнна и централизирана . Всички прокурори са подчинени на главния прокурор.”) сам по себе си е положително явление. Както не веднъж сме писали чл. 136 на ЗСВ е преписан от чл. 129 на Руската Конституция( действащ до 2014г., когато е изменен).  Проблемът е и в думите, които коват модела и облика на една институция.

Този принцип на централизираност и подчиненост в прокуратурата е доразвит дотам, че Европейският съд по правата на човека отбелязва следното по делото Колеви срещу България:

По-специално, изключителното право на прокурора да повдига обвинения срещу закононарушители, в съчетание с пълния контрол на Главния прокурор над всяко решение, издавано от прокурор или следовател, както и факта, че Главният прокурор може да бъде отстранен от длъжност само с решение на Висшия съдебен съвет, някои от чиито членове са му подчинени, е такъв институционален режим, който многократно е бил критикуван в България като неспособен да осигури достатъчна отчетност”.

Въпреки че е премахнат текстът, гласящ че всички прокурори са подчинени на главния прокурор, се предлага разпоредба, според която прокурорите са ръководени от своите административни ръководители, а те от своя страна са подчинени на главния прокурор. Тази опосредственост на подчинеността показва, че само формално може да бъде избегната намесата на главния прокурор в работата на прокурорите по конкретните дела. Като цяло понятието „подчиненост” няма място в Закона за съдебната власт. Такъв израз не същуствува дори в Закона за МВР, където подчинеността не може да бъде оспорена. Този израз е ненужен и в противоречие с чл. 117 от Конституцията. Институционалната, организационна и дисциплинарна отчетност на прокурорите спрямо техните ръководители е уредена с конкретни правомощия и задължения.

В противоречие с предварително обявената цел – децентрализация, в законопроекта е уредено правомощие на главния прокурор „да извършва ревизии и проверки и да контролира работата на всички прокурори и следователи”. Този текст не е конкретен и отваря врата за още по-сериозна централизация и подчиненост на прокурорите на главния прокурор. Не е ясно до какво ще водят тези проверки и ревизии, каква е целта им и какъв може да бъде резултатът им.   

Като положителна новост в законопроекта може да се оцени  новата алинея на чл. 136, ал.5  - ”Главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори и следователи за точно и еднакво прилагане на законите и защита на законните права и интереси на гражданите, юридическите лица и държавата.” С две думи главният прокурор трябва да издава общи инструкции за уеднаквяване на практиката на всички прокуратури, но не и да се намесва с разпореждания по конкретни дела. Европейският съд по правата на човека, нарича този модел „функционална независимост, но институционална зависимост” на отделните прокурори. При него всеки прокурор е независим при решаването на въпроси по конкретно делото, но е зависим от своите ръководители и главния прокурор институционално като:

  • е длъжен да спазва общите инструкции на главния прокурор,
  • може да бъде наказван дисциплинарно от своя административен ръководител със „забележка” и „порицание” (към момента е уредено в Закона за съдебната власт),
  • Главният прокурор може да предлага отделен прокурор за по-тежки наказания и уволнение пред Висшия съдебен съвет. (към момента е уредено в ЗСВ),
  • Главният прокурор и по-горестоящите прокурори следва да могат с разпореждане да инициират разследване на дадено престъпление, но не и последващо да влияят на това разследването, освен по законосъобразност на производството и чрез възможността за последващ протест пред по-горната инстация.(по този начин е във Френския модел),
  • Главният прокурор и по-горестоящите прокурори могат да отменят актове на по-долустоящите прокурори, но само ако са незаконосъобразни. Тази отмяна следва да бъде мотивирана и писмена.,
  • Инспекторатът и комисиите по атестиране към ВСС могат да оценяват работата по конкретните дела на всеки прокурор, поради което са още една гаранция срещу евентуална безконтролност на редовите прокурори.,
  • Писмените указания следва да бъдета премахнати, тъй като те са в противоречие с принципа на функционалната компетентност на прокурорите. Ако законът изисква 8 години стаж за един окръжен прокурор, то е нелогично той да има нужда от писмени инструкции, за да реши въпроси по дело, което му е възложено от самия закон.

Реална гаранция за необходимата децентрализация на прокуратурата би била процедура за обжалване на неправомерна намеса в работата на прокурорите от техните ръководители и по-горестоящите прокурори.  Такава процедура е възприета в Румъния, където прокурорите могат да подават жалба пред Висшия съдебен съвет, ако преценят, че други прокурори се намесват неправомерно в работата им по конкретни дела.

Предложените по-горе мерки в отговор на пропуските и противоречията на новия законопроект не трябва да се възприемат като някаква новост или екзотичност за България. Те ще изпълнят разпоредбата на чл. 117 от Конституцията, според която всички прокурори при изпълнение на своите функции са подчинени само на закона.