„Подчиняването” на прокурорите противоречи на Конституцията

Министърът на правосъдието Екатерина Захариева още при встъпването си раздели промените в Закона за съдебната власт на два основни пакета. Единият трябваше да бъде (и беше) внесен и приет от Народното събрание в началото на март, за да се спази тримесечният срок, визиран при изменението на Конституцията от декември 2015 г. Вторият и по-обемен пакет от промени се предвижда да бъде внесен в Народното събрание до края на април. Два основни проблема в прокуратурата могат да бъдат разрешени с „втория пакет”. Единият е „подчинеността” на всички прокурори и следователи на по-горестоящите и на главния прокурор, а вторият е липсата на отчетност на ръководството на прокуратурата, а оттам и на цялата институция.

Терминът „подчиненост” на прокурорите и следователите е използван както в Конституцията, така и в Закона за съдебната власт. Но значението, което му се придава в двата случая, е различно, дори противоположно.

В чл. 117 от Конституцията се казва, че „Съдебната власт е независима. При осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона.” Това гарантира функционалната независимост на прокурорите като магистрати. Изразът „само на закона” не е случаен и изключва подчиненост на лица и институции.

Някъде из лутанията на прехода българският законодател е решил да „пришие” в Закона  за съдебната власт една кръпка от миналото. И в отмененият ЗСВ от 1994 г., и в сега действащия закон от 2007 г., е заложено следното:  (3)Прокуратурата е единна и централизирана. Всички прокурори и следователи са подчинени на Главния прокурор. (4) Всеки прокурор е подчинен на съответния по-горестоящ по длъжност, а всички прокурори и следователи са подчинени на административния ръководител на съответната прокуратура”. (Чл. 136)

Този член е преписан почти дословно от Конституцията на Руската федерация: „Прокуратурата на Руската федерация е единна и централизирана структура, прокурорите са подчинени на по-горестоящите прокурори и на Главния прокурор на Руската федерация.”(чл. 129).Подобен текст е имала и Димитровата конституция: „Всички останали прокурори(….) при изпълнение на длъжностите си са подчинени само на съответните по-горни прокурори, а всички те – на главния прокурор на Народната Република.” (Чл. 64).

Проблемът е, че в последните две конституции – Димитровата от 1947 и Конституцията на Русия ( – съдиите и прокурорите имат различен статут. В Руската конституция единствено за съдиите е посочено, че са независими: „Съдиите са независими и са обвързани единствено с Конституцията и федералния закон.” (чл. 120 от руската Конституция). Не само че руските прокурори не са независими, но главният прокурор се назначава от Федералния съвет по предложение на Президента, тоест от изпълнителната власт. По същия начин е разграничен статутът на съдиите и прокурорите в Димитровата конституция, като единствено за съдиите е посочено, че са независими и подчинени само на закона.

В Българската конституция от 1991 г. се наблюдава тъкмо обратното. Тя дава един и същи статут на съдиите и прокурорите – те са независими и „подчинени само на закона”. Законодателството е непротиворечива система, при която е недопустимо един и същи термин, касаещ едни и същи дейности и лица, да бъде използван по два противоречащи си начина.

Българският законодател, обаче, обръща понятията и стандартите, ако се съди по сега действащия закон за съдебната власт. Вместо прокурорите и следователите да са функционално/оперативно/ независими по конкретните дела, но под институционален (включително дисциплинарен) и съдебен контрол, а самата прокуратура чрез ръководството си – отчетна, според  ЗСВ е тъкмо обратното. Прокурорите са подчинени изцяло на по-горестоящите, което включва сериозна намеса по целесъобразност в конкретни дела, а прокуратурата като цяло е независима и безотчетна.

В тази връзка са и констатациите на Европейския съд по правата на човека:

„Общите процедурни предпазни механизми, приложими в повечето страни, включват разпоредби, гарантиращи институционална и функционална независимост на прокурорите, независимо дали те са членове на съдебната власт или държавни служители. В Англия и Уелс институцията на прокуратурата се основава на модел, описван от изследователите като модел на институционална зависимост и функционална независимост. В Ирландия прокурорите са напълно независими при изпълнението на техните задължения.“[1] 

Прокурорите трябва да са отчетни, а техните действия да бъдат подлагани на институционален, дисциплинарен и съдебен контрол. В същото време не може да бъде отнемана или ограничавана тяхната възможност да взимат едно или друго решение по наблюдаваните от тях дела. В противен случай се обезсмисля функционалната подсъдност/компетентност, която изисква прокурорът в районната прокуратура да има минимум 3 години стаж, а прокурорът в окръжната  прокуратура – минимум 8 години. Дори в системи като тези на Испания и Франция, за които се твърди, че прокуратурата е част от изпълнителната власт (защото министърът на правосъдието участва при назначаването на прокурори), e неприемливо и невъзможно по-горестоящият прокурор да се намесва по целесъобразност в конкретни дела.

 По отношение на отчетността на ръководството и на самата институция проф. Мария Павлова като конституционен съдия отбелязва: „Като се има предвид, че съставът на Висшия съдебен съвет включва лица, които се намират в подчинено служебно положение спрямо тримата висши магистрати или в приятелски отношения с тях, напълно реална е хипотезата Висшият съдебен съвет да не може да формира мнозинство за освобождаване на висшите магистрати или да не желае това въпреки закононарушения, извършени от тях по чл. 129, ал. 3, т. 5 от Конституцията (…)Толерирането на липсата на контрол и безотчетността е в противоречие с духа на Конституцията.”[2]

 И докато председателите на върховните съдилища нямат правомощията да се намесват в работата на отделните съдии по конкретни дела (още по-малко пък съдиите са им подчинени), то прокурорите според Закона за съдебната власт са подчинени на главния прокурор. Поради това е спорно доколко членовете на ВСС от прокурорската квота биха предложили освобождаването на главния прокурор или гласували за такова освобождаване. Не съществува и механизъм. по-който срещу главния прокурор да бъде проведено независимо и обективно разследване. Например в Швеция министърът на правосъдието или омбудсманът провеждат разследването, ако то е срещу главния прокурор. В Испания, ако наказателното производство е срещу висши прокурори или срещу главния прокурор, то се провежда от съдии от Наказателната колегия на Върховния съд. Прокуратурата е „господар на досъдебното производство” и единствено в нейните правомощия е да повдига обвинения в съда, като заедно с това извършва надзор за законност върху дейността на всички останали държавни органи и публични организации. Ето защо е недопустимо надзираващият да не може да бъде надзираван и разследващият да не може да бъде разследван. 

Поради всичко изложено дотук чл. 136 трябва да бъде отменен, а за контрола по законосъобразност, който извършват по-горестоящите прокурори, следва да се използва различен термин от „подчиненост”, който да не противоречи на Конституцията. Необходимо е намесата по целесъобразност да бъде ограничена до минимум. За да се избегне липсата на инициативност в прокуратурата може да се уреди възможността главният прокурор или по-горестоящите прокурори да изискат образуване на наказателно производство за определено деяние, но не и да влияят на последващото разследване. Подобна възможност има във френската система. Не следващо място, правомощията на главния прокурор да издава общи инструкции за уеднаквяване на практиката са сериозен инструмент за влияние върху работата на прокурорите, а при неспазването на тези правила е предвидена дисциплинарна отговорност.

С две думи контролът по законосъобразност, дисциплинарният контрол и общите инструкции от страна на горестоящите прокурори и главния прокурор са достатъчни, за да не позволят конституционния принцип за независимост на магистратите да се превърне в произвол. Не на последно място е необходимо да бъде уредена процедура, по която главният прокурор и прокурорите от Върховната касационна прокуратура да могат да бъдат разследвани за престъпления от общ характер от независим спрямо прокуратурата държавен орган, каквато процедура има в редица европейския страни.

[1] Решение по делото „Колеви срещу България“.

[2] Особено мнение на проф. Мария Павлова по конституционно дело №6/2006 г. – http://constcourt.bg/contentframe/contentid/1638