29-02-2008

Пенсионната реформа като триумф на формата над съдържанието*

Измина четвърт век от приватизацията на разходопокривната пенсионна система в Чили. Чилийската "реформа" е вдъхновила подобни "реформи" в редица развиващи се страни – някои от тях много далече от Чили – като Казахстан и Полша например. Особено в Южна Америка чилийската реформа е била особено влиятелна. От 1981 г. насам поне десет други страни там са последвали примера на Чили и са "реформирали" пенсионните си системи. Списъкът включва страни като Аржентина, Мексико, Боливия, Колумбия и Перу.

Остава въпросът дали таези така-наречени приватизации на пенсионните системи представляват реална фискална промяна или те са само триумф на формата над съдържанието? За съжаление, тъжната истина според мен е, че по-голямата част от "реформите" са основно козметични и "реформата" се използва като предлог за действия, които понякога дори влошават фундаментални аспекти от фискалната политика. За да видим как това се случва, нека да проследим какво се случва с пенсионната реформа в страна на име Начос.

Пенсионната реформа в страната Начос

Начос е прекрасна страна, която се намира на юг от Бермудския триъгълник. Нейният президент е бивш застрахователен агент на име Чили Релено. Той има трима добри приятели банкери на име Тако, Тортила и Салса. Приятелите отиват един ден на голф. Банкерите хващат Чили в добро настроение, като го оставят да спечели и след няколко бири го убеждават, че приватизацията на държавната пенсионна система е чудесна идея.

Чили Релено обявява реформата на следващия ден. Всички работници ще спрат да внасят осигуровки в държавната система за социално осигуряване и вместо това ще правят вноски в един от трите пенсионни фонда, основани от, познайте кой – Тако, Тортила и Салса!

Съобщението на Чили е добре прието, особено частта, в която той казва, че работниците в Начос със сигурност ще получат по-висока възвръщаемост на вноските, които правят и на старини ще бъдат богати. Освен това, Чили Релено успокоява работниците да не се притесняват от факта, че Тако, Тортила и Салса им взимат 2% от заплатите като такса за администриране и управление на средствата им. Това са трохи в сравнение с печалбата, която ще направят на пазара.

По-късно същия ден Чили Релено получава ядосано обаждане от Гуакамоли Енчилада – шефът на държавната пенсионна система.

– Чили – започва да му крещи Гуакамоли – идиот такъв! Ти премахна социалните вноски и сега нямам пари да изплатя задълженията на пенсионерите, които сега ме атакуват.

– Боже – казва Чили – ти си прав. Нека да говоря с Тако, Тортила и Салса. Те ще знаят какво да правим.

Тримата банкери веднага отвръщат:

– Няма проблем. Ние с радост ще ти дадем на заем пари от пенсионните фондове, които тъкмо направихме.

Така че Чили инструктира централната банка на Начос да продаде държавни ценни книжа на трите пенсионни фонда и с приходите от продажбата да се покрият задълженията към пенсионерите.

Всичко върви добре, докато на следващия ден един млад служител на име Чими Чангас среща Чили Релено и му казва:

– Твоята реформа не става. Досега ние директно изпращахме пари на Гуакамоли, за да плаща пенсии на старците. Сега става същото, но се налага парите да минат първо през Тако, Тортила и Салса, за което те прибират 2 процента от нашите заплати за привилегията да правим това, което правихме и преди – да даваме на държавата нашите пари, а тя после да ги дава на възрастните. Това е скандално!

Чили му казва:

– Но Чими, ти забравяш, че сега получаваш пазарния лихвен процент върху твоите пари чрез доходността от държавните облигации. Това не беше така преди реформата.
– Това е вярно – отговаря му Чими. – Но Чили, според теб кой ще плати данъците, необходими да се покрият лихвените плащания по тези облигации? Аз и моите колеги в работа. Като се прибавят тези допълнителни данъци, аз отново давам едни и същи пари и получавам същата пенсия, когато се пенсионирам – с две големи разлики. Първо, трябва да плащам 2% от заплатата си като такса за това, че парите ми постъпват по лична сметка. И второ, трябва да плащам на пенсионния фонд, който твоите трима приятели са основали, за да ми върнат парите във вид на анюитет, когато се пенсионирам. Цялата тази сделка е пълна лъжа и измама.
– Боже, Чими. Може и да си прав. Но не мога да повярвам, че Тако, Тортила и Салса биха ме завлекли така. Нека да поговоря с тях.

Тако, Тортила и Салса се срещат с Чили в клуба и започват да се защитават:

– Това е вярно, да. Но благодарение на реформата сега имаме конкурираща се пенсионна система и финансов пазар, който се разраства. Чими Чангас и всички останали имат лични сметки. Ние развиваме капиталовия пазар. Появиха се нови играчи, които търгуват с държавни ценни книжа. Когато Чими и колегите му се пенсионират, те ще си купят анюитети. Това ще развие пазара на застрахователни услуги. Невидимата ръка работи. Така, че спри да се притесняваш.

След дългия си опит в застрахователния бизнес, Чили Релено разбира, когато го залъгват. Така че, той казва на Тако, Тортила и Салса:

– Слушайте, момчета. И вие знаете, и аз знам, че това, което ми говорите, е пълен боклук. Вашите пенсионни компании не предлагат полезен продукт. Те просто преразпределят пари от работниците към правителството – нещо, което се правеше и преди. Единствената разлика е, че преди парите, които отиваха от работниците към правителствот, се наричаха данъци. Сега ги наричаме държавни заеми.

– Принуждаването на хората да си купуват анюитети на цената, която сте решили, си е вид кражба. Вярно е, че Чими и другите си имат лични сметки. Но те не могат да направят нищо с тях – тогава какъв е смисълът? И наличието на три компании, които търгуват с държавни ценни книжа, не е кой знае какъв капиталов пазар.

Ситуацията изглежда зле и е наистина зле. Ако Чими Чангас разбере, че не получава нищо повече от по-високи разходи, свързани с преразпределение на парите му към възрастните, тогава и другите работници ще се усетят за това. Те не са толкова глупави за колкото си ги мислите. Няма ли нещо друго, с което да ме освободите от въдицата, на която се хванах?

Тако, Тортила и Салса се снишават.

– Да, има – казват те. – Ние знаем, че Чими Чангас и неговите колеги притежават акции. Така, че ние ще продадем част от държавните облигации на Чими Чангас и приятелите му и ще използваме постъпленията от продажбата, за да купим част от акциите, които държат. В крайна сметка нашите пенсионни фондове ще имат диверсифицирани портфейли от акции и облигации. Нещо повече, по този начин ще можем да представим много по-висока постигната възвръщаемост на инвестираните средства от реално реализираната. Това ще накара хората да бъдат добре настроени към приватизацията. А най-хубавото е, че никой, дори Чими, няма да осъзнае, че това пак е измама.

Чили Релано изглежда озадачен.

– Боже, тук вече не разбирам. Защо това пак е измама?
– Отговорът – казва Тако – е, че и в момента Чими и неговите приятели са собственици на държавните ценни книжа, които държим ние и на акциите, които са си купили. При тази сделка просто част от техните акции отиват в нашите пенсионни фондове, което означава, че те пак ще ги притежават, макар и индиректно. Докато държавните облигации, които сега притежават индиректно, ще станат тяхна пряка собственост. Помисли за това по следния начин. Чими има акции в левия си джоб и облигации в десния си. Ние просто местим част от акциите от левия в десния джоб и част от облигациите от десния в левия.
– Ясно – казва Чили – разбирам какво ми казвате. Но вие не сте напълно прави. Вярно е, че Чими и някои от неговите приятели са богати и притежават акции. Но повечето от колегите му са бедни и не притежават никакви акции. Така че в резултат от реформата тези работници ще станат индиректни собственици на акции. Ето че пенсионната реформа все пак има реален ефект за някои.
– Да – казва Тортила. – Съгласен съм с теб. Но ти отново не мислиш достатъчно задълбочено. За да сме сигурни, че всъщност нищо не се променя, ти трябва да намалиш данъците върху богатите, т.е. на Чими и приятелите му, когато цените на акциите растат и да увеличиш данъците, когато цените им започнат да падат. По този начин ще осигуриш на Чими и приятелите му абсолютно същия реален доход, какъвто би бил без "реформата". Чрез магическите закони на запазване на стойността на парите, ако нищо не се променя за богатите, нищо не се променя и за бедните. Нищо друго няма да се промени освен езика, чрез който се представят сделките на държавата.
– Е, вие момчета сте наистина добри. Тъй като се нуждая от гласовете на Чими и другите, за да ме преизберат, няма да вдигам данъците, за да покрия лихвите по облигациите. Вместо това ще оставя по-голям държавен дълг на наследника си. По този начин политиката няма да бъде просто измама, а дори по-лошо.

Различаване на формата от съдържанието

Чрез тази притча не искам да кажа, е пенсионната реформа в Чили е била измама. Но искам да подчертая, че една и съща фискална политика може да се провежда под различни етикети. Единственият начин, по който можем да оценим какво в действителност са направили реформите, е да преценим дали са свързани с промяна във фундаменталните черти на фискалната политика. А те са:

1) Ниво на държавно потребление.
2) Разпределение на ресурси между поколенията.
3) Разпределение на ресурси в рамките на едно и също поколение.
4) Структурата на стимулите да работиш, спестяваш и да взимаш икономически решения.

Чили изглежда в много по-добра форма по отношение на фискалната си позиция, 25 години след пенсионната реформа през 1981 г. Но каква част от добрата фискална позиция се дължи на пенсионната реформа е трудно да се каже и може никога да не се разбере. Хосе Пинера, архитектът на чилийската реформа, ми даде следния пример, с който демонстрира по какъв начин реформата влияе на държавните разходи. Той е успявал да възпре чилийската флота да купи използвани американски самолетоносачи, като посочвал на адмиралите, че пенсионната реформа е увеличила държавния (експлицитен) дълг и е ограничила възможността на държавата да взима нови заеми.

Чилийската реформа е подобрила и стимулите за работа на чилийските работници, което означава по-ефективно разпределение на ресурси в рамките на едно поколение.

Единственият начин, по който можем да оценим истинския икономически ефект от пенсионната реформа, е чрез изследване на тези четири фундаментални фискални принципа. Това означава да се пресметне точно държавното потребление, да се проследи много внимателно трансферът на ресурси между поколенията и в рамките на самите поколения и да се оценят ефективните нетни данъчни ставки.

* Статията е превод със съкращения. Публикувана е в "The Economists' Voice" през януари 2008 г.

** Лорънс Котликоф е професор по икономика в университета Бостън и изследовател в Американското бюро за икономически изследвания. Той е автор на 11 книги и стотици научни публикации и статии относно фискалната политика, социалното осигуряване и различни макроикономически въпроси.