Общините нямат нужда от рейтинг, а от ясни правила*

В средата на август Министерството на финансите публикува методология за оценка на финансовото състояние на общините (рейтинг), заедно с данни за представянето на всяка община за полугодието на 2011 и 2012 г. Министерството си е поставило за цел да повиши ефективността, прозрачността и контрола на финансите на местно ниво, като към тях прибави и система за стимулиране на общините, които се представят добре.

Идеята на министерството да внесе повече яснота относно местните бюджети заслужава голяма похвала. Колкото по-наясно е частният сектор – домакинства и бизнес, за работата на общината, толкова по-добре за него. Същевременно обаче идеята тези индикатори да се използват като база, на която се разпределят финансови стимули, например повече средства за инвестиции в инфраструктура, може да се окаже прекалено смела. Отделните индикатори изглеждат подвеждащо, трябва да се разглеждат в група и като цяло водят до повече въпроси, от колкото отговори. Именно затова цялата инициатива изглежда повече като утвържаване на метод за разпределяне на повече пари към симпатични на управляващите общини. С две думи запазва се голяма доза усмотрение при взимането на решения, независимо от включването на обективни измерители.

Какво може да се направи?

Добре управлявана община е тази, която на първо място не е в тежест на централния бюджет, т.е. не се налага кметът ѝ да чака пред кабинета на финансовия министър в края на годината за пари над предвидените в годишния бюджет. Заедно с това общината трябва да предоставя добри условия за живот и бизнес на населението, а разходите за постигането на тези цели са ефективни.

За да не са в тежест, общинските бюджети трябва да са балансирани в средносрочен план, т.е. общите приходи да са равни на общите разходи разходи в рамките на 3-5 г. За постигането и още повече за поддържането на балансиран бюджет трябва много политическа воля, която липсва през последните години. Затова наличието на усмотрение създава големи проблеми и е по-добре да бъде сериозно ограничено с правила. Такива правила има в България на национално ниво, а в други страни съществуват и на местно и не става въпрос за експериментиране или екзотика.

Едно решение може да представлява въвеждане на общински фискален пакт, по подобие на приетият такъв на европейско ниво, включващ фискални цели и санкции за неизпълнението им. Например общините могат да се задължат да имат балансиран бюджет в рамките на три години и да не превишават определено ниво на дълга си. Това обаче не е достатъчно, защото има сериозна разлика между поемането на ангажименти и изпълнението им. Затова са нужни санкции. Не е нужно те да са финансови или административни, достатъчно е Министерството на финансите да не финансира общинските дефицити. Ако общината стигне до неплатежоспособност, министерството назначава синдик, под чието наблюдение се преструктурират вземанията, продават се активи, правят се непопулярни икономии, за да се обслужат дълговете. За да не стигнат до фалит, общините могат да трупат излишъците от добрите години във фонд, който може да се използва през лошите години.

Въвеждането единствено на фискални цели обаче не гарантира добри условия за живот и бизнес на населението. Именно тук могат да се използват индикатори за качество и ефективност. Индикатори за ефективност има и в сегашните предложения – население на един общински служители и дял на разходите за заплати и осигуровки в общите разходи. Нужни са обаче и други индикатори в тази посока, за да може хората да са наясно как работи общината, в която живеят и правят бизнес.

Основната част от предложените осем индикатора повече объркват, от колкото създават прозрачност.

Така например показателят „дял на собствените приходи (намалени с еднократните помощи и дарения от чужбина) от общите постъпления (собствени приходи + държавна субсидия за: делегирани от държавата дейности, местни дейности и капиталови разходи)“. Колкото по-голям е този дял, толкова по-добре, но промяната не зависи единствено от работата на общината и собствените ѝ приходи. Показателят също се влошава, когато държавата увеличи трансфера, например делегира повече дейности, и се подобрява, когато намалява субсидиите, независимо дали делегираните дейности се променят. Проблемът е аналогичен при показателя бюджетно салдо спрямо общите постъпления.

От публикуваните данни за полугодието на 2012 г. могат да се видят интересни зависимости между отделните индикатори. Има, например, общини, в които собствените приходи превишават разходите за местни дейности и въпреки това те имат бюджетни дефицити. Т.е. общината успява самостоятелно да финансира местните дейности, но трупа дефицити от делегираните от държавата и инвестиционните дейности. Такъв пример е община Каварна, където собствените приходи превишават разходите за местни дейности с над 1/3, но разходите за първите шест месеца на общината надхвърлят общите ѝ приходи с близо 50%. Това може да означава две неща – или държавните трансфери към общината не стигат за финансиране на дейностите ѝ, или разходите на общината са неоправдано високи. Предвид, че дефицитът се увеличава в сравнение с предходната година, а трансферът от държавния бюджет се покачва леко, изглежда че общината харчи повече от колкото може да си позволи.

Същевременно общини, в които собствените постъпления са под разходите за местни дейности в голямата си степен имат бюджетни излишъци. С други думи общината не успява сама да финансира местните си дейности, но разходите ѝ за делегираните от държавата дейности и за инвестиции са достатъчно ниски, за да генерира излишък. Такъв пример е община Руен, където собствените приходи са с 1/3 под разходите за местни дейности, но общите приходи надхвърлят общите разходи с близо 2/3. Това може да се обясни или със сериозно завишаване на получените трансфери от държавния бюджет, или със сериозни икономии при разходите. Всъщност завишаването на трансфера, респективно икономиите, е толкова голямо, че общината преминава от дефицит от 27% от общите постъпления за първото полугодие на 2011 г. до излишък от 64% от общите постъпления за първото полугодие на 2012 г. Това е сериозен ръст, при положение, че собствените приходи не покриват разходите за местни дейности, а трансферът от държавния бюджет е почти непроменен. Това навежда на мисълта, че общината прилага сериозни съкращения.

И ако се разчита само на отделните индикатори, може да се стигне до две коренно различни заключения. Подобряването на бюджетната позиция се дължи на твърде високи държавни трансфери или на икономии или влошаването се дължи на недофинансиране или на разхищения?!

Подобни индикатори няма да внесат прозрачност, а ще доведат до объркване. Нужни са прости измерители –балансиран ли е общинският бюджет, поддържа ли ниски нива на дълг, осигурява ли добри условия за живот и бизнес на населението? Ако преобладават отговори „да“, всичко е наред, хората са доволни и вероятно ще преизберат общинското управление. Ако преобладават отговорите „не“, следват санкции – назначаване на синдик, разпродажби на общински активи, непопулярни мерки за икономии, и е почти сигурно, че общинското управление няма да бъде преизбрано. Но изборите са веднъж на 4 години, какво се случва междувременно? Междувременно хората си задават редица въпроси, чиито отговори зависят до голяма степен, ако не изцяло, от работата на общината. Сред тях са: „Да си платя ли данъците?“; „Да започна ли бизнес?“; „Да продължа ли дейността на сегашния си бизнес?“. Колкото по-доволни са хората от работата на общината, толкова по-положителни стават отговорите на подобни въпроси. А от своя страна това улеснява постигането на фискалните цели на общината и допълнително създава доверие у хората.

*Статията е публикувана за първи път във в. „Труд“ на 27 август с редакции на вестника.