Новитечленове на ЕС ще променят конституцията, писана от старите

“Имате две крави. Европейската комисия решава коядиректива да се прилага по повод доенето и храненето на кравите. Аконяма директива, комисията я измисля. След това тя ви плаща, за да недоите кравите, взима ги и двете, убива едната, дои другата и изливамлякото в канавката След като това стане, трябва да попълните специалниформуляри, за да отчете какво е станало с кравите”

[Стар виц, онагледяващ европейската демокрация]

Срещата на Шрьодер, Ширак и Блеър тази седмица имаше неизказан конституционенсмисъл. Конкурентността и стопанските въпроси са само формален поводи опит да се хвърли прах в очите на публиката. Идеята за “министър”на икономиката, назначен от трите най-големи, е начин да се подсигуриконтрол върху процеси, които вероятно ще се развият след разширяванетона съюза. Става дума за практически трудности в налагането на стопанскатавизия на проектодоговора за конституция на ЕС.

Изключително важно е да се предвидят тези процеси. Няколкото дебатапо повод възможните конституционните промени вследствие на присъединяванетокъм ЕС показаха, че в България господства едно странно настроение. Аименно: взема се текст на съюза и съответен нему закон или конституционнаразпоредба и се мисли как разпоредбите да бъдат преписани във втория.При това се изпускат две много важни обстоятелства: първо, че текстоветеимат смисъл, и, второ, че те ще породят определено поведение.

Целта на тази статия е да опише някои възможни развития, свързани спроектодоговора за европейска конституция.

Изборът на новите членове
Конституционните разногласия по повод “как” се гласува са всъщност поповод това “какво” ще подлежи на гласуване. Новите членове обаче няматсвободата на избора да не приемат договора за конституция.

Избирателите в новите страни членки гласуваха и гласуват “за” членствов съюза, защото нямат друга алтернатива. Ако те биха казали или кажат“не” – съществува реална заплаха те да останат изолирани от един глобализиращсе свят, ограничени в своето пътуване и възможности да търсят по-добриперспективи за лична (и на своите наследници) реализация. Гласуването“за” е всъщност невъзможност да се гласува “не”. Заплахите от “не-присъединяване”– макар и не съвсем артикулирани – се оценяват от мнозинството катодостатъчно тежък аргумент, мотивиращ поемането на ясните тежести начленството.

Освен това, избирателите от бившите комунистически страни търсят убежищеот досадния доморасъл политически естаблишмънт и се надяват да го заменятс нещо друго, по приемливо.

Сегашния проектодоговор за нова конституция на съюза е писан без ясен,пряк и нарочен мандат от суверена. От него относително точно произтичатсамо привилегиите на централната администрация в Брюксел.

Центърът на обсъжданията
Разпределението на местата в институциите на съюза и начинът на взиманена решения са само поводът за разногласията. На практика това означаваотказ от правото на вето и запазването му в някаква форма за относителноголемите “стари членове” на съюза.

Както стана дума, важно е какво ще се гласува.

На първо място, новата конституция ще установи нови цели и нови компетенциина съюза. За разлика от нормалните добре разработени конституции, комисиятана ЕС не е ограничена, не определено точно какво може и какво не можеда прави да прави правителството в Брюксел. Съюзът придобива нова компетентност,която също не е ограничена нито от неприкосновени права, нито от забранаот упражняване на неделегирани правомощия.

Дори ако се вземат примери от такива ограничения, опитът не е окуражават.Известно е, че поправка 10 (приета 1791) към конституцията на САЩ запазваза членовете всички прерогативи, които не са специално делегирани насъюза. През 1900 г. правителствата на отделните щати са извършвали 70%от държавните разходи, а това във Вашингтон – само 7 на сто от тях;днес федералното правителство харчи 70%, а щатските 7% (останалото еработа на общините).

Така наречената от новата конституция на ЕС “споделена компетентност”между центъра и страните-членки отваря широко вратата пред всяко намерениеза централизация.

Без ограничения се утвърждава принципът, че „конституцията и законите,приети от институциите на ЕС в изпълнение на признатите им компетенции,имат приоритет пред законите на страните-членки”. И сега международнитедоговори имат приоритет пред вътрешното законодателство на странитечленки. От практическо гледище, с конституционния договор Брюксел получавамного повече власт и законодателството на страните-членки е драстичноограничен.

Този суверенитет в редица присъединяващи се страни е създал или помогналса се налучкат редица облаги за фирмите и гражданите в тези страни,които постепенно ще бъдат премахнати.

Новата компетентност на съюза
Съюзът става юридическа личност. По силата на принципите на международнотоправо неговото законодателство престава да бъде насока (“директива”)за отделните страни-членки и става просто закон за тези страни.Разширяват се функциите на цялото особено в областта на:

– а) външната политика и отбраната,
– б) фискалната и икономическа политика,
– в) правораздаването,
– г) социалната политика.

От тези четири промени три са принципно нови области, а фискалнатаи стопанската политика са инструментът за прокарване на тежестта нацялото. В същото време предимствата на новите страни членки са най-вечев данъчната и социалната политика.

Тежестта на цялото се осъществява като „споделена компетентност“между съюза и страните-членки в следните основни области:
– 1) вътрешен пазар;
– 2) свобода, сигурност и правосъдие;
– 3) земеделие и риболов (без консервирането на морските биологичниресурси);
– 4) транспорт и общоевропейски пътно-транспортни мрежи;
– 5) енергетика;
– 6) социална политика;
– 7) икономическо, социално и териториално интегриране;
– 8) околна среда;
– 9) защита на потребителите и т.н.

Новите фискални правила и последиците от тях
В чл. ІІІ 61-62, се постановява, че за данъци, “различни от данъцитевърху оборота, … акцизните облагания и другите косвени данъци, немогат да се извършват освобождавания и връщания на суми при облаганиятапри износ към другите държави-членки и не могат да се налагат компенсаторнитакси по отношение на вноса от държавите-членки, освен ако планиранитеразпоредби са били предварително одобрени за ограничен период от време,чрез европейско решение прието от Съвета на министрите, по предложениена Комисията.”

Нормите на конкуренцията се споменават като основание за подобни решения(§ 1 на чл. ІІІ, 62), но предложенията в комисията се вземат с квалифицираномнозинство (там, §2) и консултации с Икономическия и социален съвети Европейския парламент (ал. 62).

Какво означава обстоятелството, че се дава предимство на общият принципна мажоритарен вот в рамките на европейските институции, оставяйки единодушноторешение като изключение?

1. Премахват възможностите за данъчна конкуренция (в областта на прекитеданъци), където е силата на новите страни членки. Не е ясна съдбатана законодателството в областта на политиката на благосъстояние, т.нар.социална политика. Засега в тази област действат повече абстрактни препоръки,отколкото “директиви”. Може да се предполага, че тук развитието ще бъде– поне първоначално – по посока на налагане на френско-германския моделна социална политика.

2. Всяко затягане на регламентите в областта на фискалната и социалнатаполитики ще означава под-оптимални възможности за растеж на благосъстояниетов страните от Централна и Източна Европа.

3. Конкурентността в чл. ІІІ, ал. 61-63 не е определена. По традиция– когато става дума тарифни ограничения – тя се разбира предимно катоизравняване на разходите на труд за единица брутен вътрешен продукт.(При нетарифните ограничения позоваванията са обикновено по повод т.нар.защита на потребителите и свързаните с нея елементи на правото на съюза).При това стечение на обстоятелствата никакви оригинални подходи по поводпреките данъци от страна на новите членове на съюза няма да бъдат толерирани.

4. Разходите по хармонизиране (транспониране) на законодателствотоса основен системен недостатък на новите страни-членки. Техният размере толкова по-съществен, колкото по-ниско от средното за съюза е равнищетона национален доход на глава от населението. Засилването на центростремителнитесили в процеса на законодаване на съюза ще отнема разполагаем доходот фирмите и гражданите на новите страни членки, чиито относителни стойностище са по-непоносими. За тези, които не знаят, нека напомним, че комбинираниятефект от спазването на законодателството на ЕС отделните страни членкиструва на фирмите през 2000 г. 540 милиарда евро*.

5. Естествено има и някои чисто политически ефекти от новата схема.Създават се предимства за чисто етатистки и популистки партии. “Националистическите”и настояващите за суверенитет и видима връзка между избиратели и избранициполитически партии ще се окажат “неевропейски”.

Сравнителните предимствата на новите страни членки
1. В новите страни членки властта е по-малко всепроникваща и патерналистичнав сравнение с тази, която старите европейски държави имат над своитеграждани. Това много ясно се вижда от средно два пъти по-големия размерна сивата икономика в тези страни и от значително – средно с около 10на сто – по-ниското комбинирано данъчно облагане.

2. В съвременния свят правителствата са обречени да събират по-малкоданъци. Това се дължи на непреодолимите сили на фискалната конкуренция,на бързото движение на капитали и на съвременните технологии. Новитестрани членки знаят това от собствен опит и вече са се съобразили стози факт. Опитите за въвеждане на нови данъци от страна на съюза щебъдат обречени на неуспех. Някои страни – например Австрия, скорошен“нов” член на съюза – реагират бързо и свалят данъците. Причините затова са две: да се направи нужното преди новата конституция и да сепредотврати отлива на капитали към нови членове със значително по-нискиданъци от средното за съюза. За да няма такива творчество, някои “старичленове” сега замислиха длъжността комисар на ЕС по икономическите въпроси.

3. Новите европейски икономики имат забележително по-висока мобилностна труда, пазара на работна сила и съответно от шест до седем пъти по-нискиразходи за труд за производство на единица продукция. Това предимствоще се запази поне 10-15 години, за някои страни – България и Румъниянапример – дори по-дълго. Това ще бъде основание за приток на капиталиот другите страни. Забраните за приток на труд от новите към старитестрани членки няма да могат да се прилагат.

4. Новите европейски икономики са по-отворени от старите. Смята се,че през 2000 г. протекционизмът на ЕС се равнява на около 600 милиардаевро или на около 7% от БВП на съюза. През същата година с различнимерки съюзът е защитил около 200 000 промишлени работни места , коетое струвало на потребителите 43 милиарда евро или по 213 000 щатски доларана работно място**. В новите икономики подобни разходи вероятно ще санепоносими, а към тях няма да се прилагат и същите протекционистичнимерки (т.е. работни места в тях няма да се защитават, поне не в такавастепен и подобни разходи).

5. Новите страни членки са отишли по-далеч от старите поне в няколкообласти, макар не винаги да е осигурено качеството в:
– по-дерегулираното пенсионно осигуряване;
– реформиращото се здравно дело;
– по-свободната сфера на образованието;
– по-напредналото дерегулиране на комуникациите в сравнение със среднотов ЕС;
– частното управление и предлагане на бивши държавни услуги, включителнов областта на транспортната инфраструктура.

Промяна отвътре
Разширяването на ЕС изигра съществена роля за стабилизирането и демократизиранетона Централна и Източна Европа. Хората и правителствата тук избора дакажат “не” на ЕС. Съзнателно или не обаче, те ще го пременят от вътре.

Европейската комисията все повече се съсредоточава върху социалнотозаконодателство, ограничавайки националното и регионалното разнообразиеи намалявайки свободата на индивидуалния избор. Тази свобода в новитестрани членки няма да може да бъде ограничена. Въпреки че сегашниятпроекто-договор се стреми да направи точно това.

Съдбата на пакта на съюза за фискална стабилност на съюза показва,че в него има два типа страни – страни, в които правилата се спазвати такива, които могат да си позволят не-договорено поведение. Засегав областта на фискалната дисциплина това са предимно Франция и Германия.

В областта на спазването на другите директиви също има две ясно разделеникатегории. Обединеното кралство, Ирландия и скандинавските членове четатвнимателно нормите на съюза, спазват ги и затова търсят най-евтинияначин да ги прилагат. Останалите членове по-скоро не ги спазват илиправят това формално, колкото по на юг е дадена страна, толкова повечене спазва правилата или се опитва да не ги спазва.

Новите страни членки ще съчетаят по странен начин предимствата и надвете групи. Поради ниските данъци те вече четат внимателно правилатаи вече търсят евтино приложение. Но онова, което могат да се изпълнятили не им изнася, те просто ще се преструват, че изпълняват.

Сега действащите правила предвиждат, че „държавите-членки… действатв съответствие с принципите на отворената пазарна икономика и свободнатаконкуренция, благоприятстващи ефективното разпределение на ресурсите“.Новият замисъл е, че „съюзът работи за устойчивото развитие наЕвропа, основано на балансиран икономически растеж и конкурентно социално-пазарностопанство, целящо постигането на пълна заетост и социален прогрес.“Ако новите страни членки поемат този път, ЕС е обречен на по-ниска конкурентност;съответно други части на глобуса ще стават по привлекателни като възможностза кариера и благоденствие.

Засега те просто няма да имат администрация, която да наложи социалистическатавизия на старите членове и тяхната конституция. Промяната отвътре щесе случи просто поради обстоятелството, че гражданите и фирмите в новитестрани-членки на съюза ще продължат до голяма степен да се държат поначина, по който се държат и днес.

Ако в тези разсъждения има рационално зърно, най-скромният извод захода на местния дебат е, че той не следва да възприема текстовете наБрюксел като единствена реалност.

____________________________________________________________

* Виж: SIGMA (OECD), Improving policy instruments through impact assessment,Sigma paper No. 31, 17 May 2001, p. 40.

** Виж: Tomas Larsson, The Race to the Top. The Real Story of Globalization,Washington D.C., Cato Institute, 2001, p. 63.