Новият туристически закон
Преглед на стопанската политика – Word Format
(Word Format)
Комисията по икономическа политика прие на първо четене нов закон за туризма. Това е опит да се осъществи идеята за привилегировано третиране на някои отрасли в икономиката от страна на правителството. Идеята бе изказана с програмата на правителството. Може да се предполага, че същият подход ще бъде приложен и в останалите четири отрасъла, предпочетени като приоритети (селско стопанство и горско стопанство, енергетика, комуникации и високи технологии и транспорт).
Този закон ще отмени закона за туризма от 1998 г. (виж Държавен вестник, бр.23/98 г.).
Предистория
Предисторията на сегашното състояние в туризма е горе-долу следната. До 1998 г. туризмът се развива като изцяло частна инициатива. Големите хотели и курорти остават държавна собственост; приватизирани са няколко големи хотела в София и Пловдив. Общите приходи от приватизация за целия период от 1993 г. до средата на 2001 г.са около три пъти по-малко от инвестициите на зелено, направени от частните предприемачи преди приемането на сега действащия закон. Тази оценка е консервативна, много е вероятно реално направените инвестиции да са повече. Големите хотели са най-често отдадени под наем. Проблемите на управлението на отрасъла са най-вече по повод компетенциите по продажба на хотели и курорти.
Първоначално единственият регламент е прото-търговския закон, съществувал във вид на указ 56, и – разбира се – договорното законодателство. За периода от 1989 г. до 1998 г. частното хотелиерство преминава през етап на бум в началото на 90-те години, последван от постепенно отмиране на около половината от опиталите се да работят като хотелиери, за да стигне в края на 90-те години до относително стабилна структура от вече натрупан човешки капитал, леглова база и поддържащи производства. До към 1997-1998 г. туристическият отрасъл е един от любимите на банките поради простата причина, че разходите в него са в местна валута, а приходите – в конвертируема.
След приемането на закона от 1998 г.средните приходи от туризъм си остават на равнището от предишния период, като се увеличават относително бавно с около 10% годишно и са в рамките на около 1 млрд. USD. Законът и неговото приложение не оказва влияние върху развитието на отрасъла. С приватизацията на последните хотели и курорти е налице прякото или косвено влияние на две-три големи фирми, които имат добър достъп както до приватизираните активи, така и до инфраструктурата на големите хотели. Освен тях в отрасъла оперират множество малки хотели, които се съревновават предимно на основата на ниски цени от икономия на разходи за качество. Размерът на вътрешния пазар е абсолютно неясна величина. Външният пазар е онзи, за който се знае повече и всички сметки за приходи от туризъм са направени на основата на статистиката за посещение на чужденци в България. С изключение на посетителите по повод командировки и работа, чуждестранните туристи в по-големите курорти и хотели по-често имат по-евтин престой, отколкото българските. Това са купувачите на т.нар. туристически пакети, пазарът на който вероятно 60% се държи от немските туроператори Некерман и Туи. След приемането на закона държавните разходи за туризъм са средно около 4,5-5 млн. лв. на година, от които около 65% отиват за реклама извън страната, останалите – най-вече за администрация. Около 55% от този фонд се формира от такси за категоризация и лицензи, останалото е субсидия.
Накъсо, резюмето на досегашното развитие е следното.
“ Свобода на туристическото предприемачество до 1998 г.;
“ Привилегировани сделки по приватизацията на големи туристически обекти при ограничено участие на чуждестранен капитал и почти никакво (с изключение на София и няколко инвестиции по Черноморието) присъствие на водещи имена от световния туризъм.;
“ Държавна субсидия, която е по-малка от приходите за лицензиране и категоризация;
“ Изключителни права на държавата върху категоризацията и лицензирането, и местни частни монополи върху структурата и/или обектите за туризъм в големите курорти
Който иска да се запознае по-подробно със състоянието на българския туризъм може да посети следната страница в Интернет: www.competitiveness.bg.
Мотиви
Министерският съвет разбира причините за новия закон по следния начин: първо, той смята че държавата досега се е занимавала с управлението на отрасъла и затова се „налага частично оттегляне на държавата от управлението на отрасъла“, тъй като „почти е завършен процеса на раздържавяване“. Второ, МС смята, че либерализира контрола, лицензирането и категоризацията. И трето, основното оправдание за приемането на закона се вижда в синхронизирането на законодателството с това на ЕС.
Какво всъщност прави проектозаконът?
В обратен на изложения по-горе ред на мотивите законопроектът, след като бъде приет ще създаде следната рамка:
1) Законодателството на ЕС, имащо отношение към туризма, е доста скромно, поне като обем. Това е Директива 314 от 1990 г., която изисква застраховка при туристическите пътувания с обща цена, тоест т.нар. туристически пакети. Директивата определя няколко важни понятия (туристически пакет, организатор или туроператор, продавач на туристически пакети и потребител). Най-общо Директивата изисква потребителя да бъде информиран и застрахован срещу неизпълнение на обещаната по договор услуга.(Ако някой се интересува въпросната Директива може да бъде намерена или чрез представителствата на ЕС или на страницата www.europa.eu.int , или ние можем да му я предоставим на английски език). Както обикновено директивите на ЕС регламентират определен минимум , държавите-членки са свободни да предлагат по-стриктни процедури, в дадения случай по защитата на потребителите на туристически пакети. Вероятно затова МС казва, че „желателно е въвеждането [на Директива-90314] да се извърши с нормативен акт с ранг на закон, за да се осигури в пълнота защитата на потребителите на туристически пътувания“. Всъщност законът се занимава с много повече работи.
2) Опростяването на лицензирането, контролът и управлението, тоест на намесата на държавата, е доста илюзорно. Въвеждат се няколко нови държавни институции: Национална инспекция по туризъм, Национална система за туристическа информация, Национален туристически регистър, общински консултативни съвети по туризъм и Национален съвет по туризъм (всъщност частично преименуване на сега действащи органи), общински съвети по категоризиране на туристически обекти и общински фондове. Най-странно е регламентирането на т.нар. туристически сдружения в раздел IV от проектозакона, чийто член 13 предписва какви трябва да бъдат уставите и целите на туристическите сдружения. Те самите са длъжни да се регистрират в Министерството на икономиката.
Лицензите за извършване на туристическа дейност стават безсрочни. Това означава, че ще намалеят приходите от лицензиране и за да се запази сегашният обем на „услуги“, оказвани от министерството ще трябва да се търсят други приходи в държавния бюджет.
По какъв начин ще се издава разрешение не е ясно. Това ще бъде уредено с нарочна наредба на министърът на икономиката, което ще определи таксите и образователния ценз за работа в областта на туризма (виж чл.20 и чл.49 от проектозакона). Лицензът за хотел и ресторант може да се отнема при несъответствие на ценза, при работа в некатегоризиран обект, при работа със свободни (т.е. нелицензирани партньори) в страната и чужбина, в случай на измама и пр.
Замисълът на проектозакона е уникално противоположен на проектозакона за изменение и допълнение на закона за туризма, подготвен през май 2000 г, с който се премахваха задължителните лицензи за търговците, занимаващи се с туристическа дейност и се целеше по-голяма конкурентност на отрасъла. След това този проектозакон бе забравен по настояване както на администрацията, така и на туристическите предприемачи, най-вече на туроператорите.
3) Държавното „управление“ си остава управление. Проектозаконът изброява 27 туристически обекта, от които нито един не е определен. Вероятно в бъдеще ще се наложи създаването на специални регламенти за извършване на различни туристически дейности в отделните обекти. Това е така, защото основна цел на новият закон за туризма е да осигури неговото развитие „като отрасъл с важно икономическо и социално значение“. На друго място в общите положения на проектозаконът се казва, че туризмът е „водещ отрасъл“ с важно значение.(Нито едното, нито другото понятие не е определено). Съставителите на закона вярват, че самият факт на неговото появяване ще осигури развитие. Държавните и общински органи се занимават предимно с програми и концепции за това какво трябва да се прави в туризма на общинско, областно и национално равнище.
В главата от проектозакона за „Финансово подпомагане“ се съдържа известно противоречие в източниците на финансиране на работата на министерството на икономиката. Един такъв източник на финансиране е субсидията от държавния бюджет, която в момента е по-малка от приходите от категоризиране и лицензиране,; вторият източник са тези такси, които неизбежно ще намалеят; третия източник са глобите, наложени от Националната инспекция по туризъм. Тъй като първите два източника са ограничени, може да се очаква активизиране на налагането на санкции и глоби. Иначе казано, колкото повече се нарушава законът, толкова повече се финансира неговото изпълнение.
Какво да се прави?
Предполагаме, че най-добрият изход за необходимото регламентиране на туристическите услуги във връзка с присъединяването към ЕС е регламентирането на материята по Директива 90314, т.е. раздел III от проектозакона. Не е ясно дали има финансова обосновка на прилагането на закона. Известни стилизирани изчисления позволяват да се предположи, че сегашните около 600 хил.лв. за издръжка на туристическата администрация ще се увеличат около три пъти; приходите от лицензи, ако по някакъв начин не се наложи пререгистрация и ново лицензиране ще намалеят с поне около една трета. За сметка на това разходите на туристическите сдружения и предприемачи за работата с правителството ще се увеличат значително. Засега не може да се каже точно с колко, тъй като наредбата на министъра все още не е известна. Ако проектозаконът бъде приет, облагодетелствани ще бъдат предимно администрацията и министерството на икономиката. Вероятно по-голямата част от чуждестранните туристи, които пристигат в България няма да се почувстват по-защитени като потребители, тъй като тези, който им продават пакетите, вече ги осигуряват. По-високите разходи на туристическите предприемачи, свързани с прилагането на закона вероятно ще бъдат покрити от известно повишаване на цените за български потребители на туристически услуги. Те и сега плащат относително по-висока цена в сравнение с чуждестранните съпотребители. Ограничителният фактор на упадъка на услугите за български потребители си остава възможността те да почиват в чужбина, възможност засега ползвана от около 250-300 хил.души годишно.
