Нов анализ на ИПИ: Бюджет и управление на съдебната власт

Автор: Любомир Авджийски / 02.03.2016
6 гласа, средно: 5.0 от 5

Между 2000 г. и 2016 г. бюджетът на съдебната власт е нараснал 5,5 пъти при увеличение на държавния бюджет за същия период от около 3 пъти. В същото време България се нарежда на второ място по брой на магистратите спрямо населението сред страните членки на ЕС.

Тези данни провокираха Института за пазарна икономика да изготви анализ на бюджета и управлението на ресурсите на съдебната система. Целта на анализа е да изследва доколко ефективно се управляват ресурсите на съдебната власт, както и доколко прозрачен и рационален е самият бюджетен процес.

Анализът откроява редица сериозни проблеми както при управлението на ресурсите на съдебната власт, така и в процеса по изготвяне на бюджета, неговото управление и отчитане.

 

Управление на ресурсите в съдебната власт

Разходите за персонал представляват 90% от бюджета на съдебната власт и затова въпросът за правилното управление на човешките ресурси е основен и за ефективното разходване на средствата.

Това, което се вижда ясно от данните, е, че България е на четвърто място в ЕС по брой на съдиите на глава от населението, както и на първо място по брой на прокурорите спрямо населението. Освен това е налице тенденция за увеличаване на броя на съдиите при намаляващо население. За период от осем години, от 2007 до 2014 г., числеността на съдиите в България се е увеличила с 19%, а населението е намаляло с 5%.

Същевременно натовареността в съдилищата остава изключително неравномерна. От една страна, има високонатоварени районни съдилища в областните градове, които са едва 3% от всички районни съдилища. От друга, около 76% от районните съдилища са класифицирани като съдилища с ниска натовареност. Нисконатоварени са и апелативните съдилища, както и 23 окръжни съдилища. Сред окръжните съдилища единствено Софийски градски съд е с висока натовареност. Подобна е и ситуацията в административните съдилища, където 11 са с натовареност под 10 дела на съдия на месец, което е почти два пъти по-ниско ниво от средното за страната.

С други думи, едни магистрати и служители работят от 3 до 5 пъти повече от други. Това показва неравномерно разпределение на човешкия ресурс, както и неефективно и нецелесъобразно управление на финансовите ресурси на системата.

Дългоочакваният Индекс на натовареността на съдиите, който трябва да се прилага от април 2016 г., следва да послужи за сериозно реформиране и оптимизиране на съдебната карта. Една разумна реформа би включвала прехвърляне на щатни бройки от ниско към високо натоварени съдилища, както и сливане или закриване на съдилища с ниска натовареност. По този начин ще се съкратят и разходите за администрация на ниско натоварените съдилища.

Административната реформа в съдебната власт не трябва да подмине и прокуратурата. България е на първо място по брой прокурори на глава от населението в Европейския съюз. Високата численост на прокуратурата е необоснована, след като данните на Съвета на Европа сочат, че българската прокуратура не е сред високо натоварените в Европа. Така например, във Финландия при регистрирани 425 хил. престъпления за 2012 г., прокурорите са 402, а в България, при регистрирани 120 хил. престъпления за 2012 г., има 1977 прокурора (включващи 512 следователи, които са част от прокуратурата). Остава загадка какво налага при близо 4 пъти по-нисък брой на регистрираните престъпления България да поддържа прокуратура с 3,5 пъти повече прокурори от Финландия.

Администрацията на българската прокуратура също е най-многобройната в Европейския съюз. Част от администрацията на прокуратурата трябва да бъде съкратена, като паралелно с това се въведе мораториум върху назначенията в прокуратурата и съкращаване на незаетите щатни бройки. Районните прокуратури с до 5 прокурора не е необходимо да поддържат пълната щатна численост на администрацията, като част от общата администрация може да бъде единна за няколко прокуратури.

Възможности за оптимизация има и при заплащането в системата. За разлика от държавната администрация, в съдебната система продължава да се начислява процент прослужено време за всяка следваща година стаж. Този процент е крайно време да бъде премахнат чрез еднократното му включване в основната работна заплата. В същото време допълнителните възнаграждения следва да са обвързани пряко с натовареността и степента на риск на позицията или местоработата на магистратите.

 

Бюджетен процес

Самият бюджетен процес също страда от редица слабости. На първо място, бюджетът на съдебната власт продължава да се изготвя на исторически принцип, а не чрез програмно бюджетиране съобразно ясни цели и план, които трябва да бъдат обезпечени финансово. Тоест, каквото е похарчено предходната година, се повтаря, като винаги се калкулира и леко увеличение.

Тази порочна практика трябва да бъде преустановена, като се премине към реално програмно бюджетиране в съдебната система. За целта, обаче, следва да бъдат изготвени индекси на натовареността на магистратите и на служителите в съдилищата и прокуратурата. Към момента ВСС не разполага със задълбочен анализ, който да покаже какво време отнема всяка дейност в органите на съдебната власт, каква щатна численост е нужна, за да се обезпечи извършването на тези дейности, колко ефективно се извършват дейностите и т.н.

Липсва и актуален всеобхватен анализ на техническата база на органите на съдебната власт. Един такъв анализ би показал разходите за софтуер, хардуер и техническа поддръжка, както и до каква степен софтуерът и хардуерът отговарят на нуждите на системата. В момента съдебната система се обслужва от четири различни деловодни системи. Нито ВСС, нито обществото имат знание за това колко човекочасове се губят заради различните системи, нито до каква степен този фактор е отговорен за забавянето на съдебните процеси.

Не е правен и изчерпателен анализ на състоянието на съдебните сгради и необходимите средства в бъдеще за тяхната поддръжка и ремонт. Липсата на такъв анализ показва, че нито министерството на правосъдието, нито ВСС могат да заложат адекватни бюджетни цели за бъдещото обезпечаване на сградния фонд.

Друг важен аспект при изготвянето на бюджета на съдебната власт е прозрачността и гражданското участие в процеса. Прозрачност на този процес към момента изцяло липсва, а бюджетът на съдебната власт не се съгласува с обществото. На нито един етап от процеса по изготвянето си проектобюджетът не е достъпен за обществото, а се публикува едва с проекта на закона за държавния бюджет.

Липсата на прозрачност се отнася както до бюджетния процес, така и до изпълнението на самия бюджет. В момента данните за бюджета на съдебната власт, които са достъпни за обществото, са само приходите и разходите на системата по основни пера. Всеки заинтересован може да разбере какъв е бюджетът за заплати на цялата съдебна власт, но не и какъв е бюджетът за заплати на конкретните съдилища и прокуратури, което значително затруднява анализа и адекватното включване на гражданското общество при обсъждането на бюджета. 

Управлението на бюджета през годината също страда от редица недостатъци. През годината се правят десетки вътрешни корекции в бюджета, които представляват пренасочване на средства от бюджета на един орган към друг. Една от причините за тези промени е сериозният дисбаланс в натовареността на съдебните органи, както и липсата на завършен анализ за необходимата щатна численост на съдилищата и прокуратурите, поради което се налага често командироване на магистрати.

Споменатите корекции се правят ежеседмично и представляват сериозна част от дейността на ВСС и неговата администрация. Нецелесъобразно е висши магистрати и юристи с над 15-годишен стаж да се занимават с корекции на бюджетите на органите на съдебната власт, включително с въпроси за закупуването на техника или други оперативни решения. Възможно решение би било да се въведе фигурата на Финансист или Администратор на съдебната власт, който да има нужната квалификация, да се избира от ВСС и да се отчита пред него.

Отчитането на изпълнението на бюджета на съдебната власт също показва порочни практики. Може би най-вредната такава практика е отчитането на бюджета спрямо т.нар. уточнен годишен план. Уточненият план представлява корекция на бюджета на съдебната власт за предходната година, която се прави едва в началото на всяка година, т.е. уточненият план за 2015 г. се приема в началото на 2016 г. По този начин се създава измамно впечатление в обществото за едно много добро изпълнение на бюджета, а всъщност направените разходи често превишават чувствително първоначално гласувания бюджет.

Като цяло, изследването се опитва да открои основните проблеми във финансовото  управление на съдебната власт, като предлага и възможни решения от практиката на други европейски страни и САЩ. Изследването в никакъв случай не претендира за изчерпателност, но считаме, че дава добра основа за дебат по най-належащите административни и бюджетни реформи в съдебната власт.

Пълният текст на изследването и изчерпателният списък с препоръки е достъпен тук.

 

За въпроси и коментари:

Любомир Авджийски

Правен експерт, Институт за пазарна икономика (avdjiiski@ime.bg, 02 952 62 66)