Как омразата към жалбоподателя се превръща в закон

Промените в Административно-процесуалния кодекс родиха много опасения, които гражданите ще усетят болезнено.

Александър Кашъмов[1]

Свидетели сме на форсирано приемане в парламента на мащабни промени в Административнопроцесуалния кодекс (АПК), части от които се придвижват на конвейер в правната комисия и пленарната зала в една необичайна процедура. Много опасения бяха изказани срещу този законопроект, който е изключително важен за реализиране на защитата на основни права на гражданите. За жалост тези опасения засега са неразбираеми за широката публика, но се боя, че те ще бъдат болезнено почувствани от хората, когато законът влезе в сила.

АПК е един от най-добрите и качествени закони, с които разполагаме в момента. Същевременно той е сложен закон, за подобряването на който би трябвало да бъде отделено много време, ресурс, обосновка, както и дебат между различните групи експерти, защото при прилагането му се проявяват разнопосочни проблеми. От една страна, това са проблемите, с които ежедневно се сблъскват съдиите в административното правораздаване, от друга, са проблемите, с които се сблъскват адвокатите и гражданите, но имаме проблеми и на фирмите, на администрацията, и в по-малка степен, може би на административната прокуратура, която понякога също участва активно в тези дела. Всички тези гледни точки трябваше да бъдат надлежно застъпени паралелно с ясна фактологична обосновка, за да се поставят промените на точното им място, така че къщичката да не се разруши. Вместо това в парламента бе внесен законопроект от група депутати, без сериозна обосновка, без обществено обсъждане, а от мотивите става ясно, че всъщност този проект не е писан от тях, а от група юристи по неясно задание. Този проект преседя в Народното събрание повече от година и когато изглеждаше, че няма да бъде придвижен, той изведнъж възкръсна и бе вкаран устремно в дневния ред на депутатите. В предложените промени не са съобразени ежегодните доклади на административните съдилища и на Върховния административен съд (ВАС), въпреки че те съдържат изключително важна фактология.

Много са промените, които заслужават да бъдат коментирани, но има няколко, които залагат особено сериозни проблеми. На първо място са две предложения, които са свързани, но трябва да бъдат разгледани поотделно – увеличаване на таксите в касационното производство и въвеждане на възможност за провеждане на закрити за страните заседания, на които делото да се решава само по представените документи и писмени становища. Тези нови текстове привидно се обосновават като мерки за подобряване на административното правосъдие и за неговото ускоряване, но у мен се налага впечатлението, че те са продиктувани, да не казвам от омраза, но основно от някакъв вид неприязън към гражданите и тяхното изконно конституционно право да търсят защита на свои основни права в административния процес. По време на обсъждането в правната комисия даже бе споменат изразът „редовни жалбоподатели“. Прозира намерението да се „цензурира“ правото на достъп до съд и тази цел всъщност е откровено заявена в мотивите към законопроекта за промени в АПК. Единствената обосновка в мотивите на предлаганото драстично увеличаване на таксите е твърдението за необходимост от пресичане на злоупотребите с жалби. Такава директна атака срещу правото на гражданите на достъп до съд поставя въпроса какви хора пишат българските закони и кой ще поеме политическата отговорност да даде гориво на омразата към жалбоподателя и да му попречи да защити правата си в съда.

Как да спрем гражданите да се обръщат към съда

Таксата за граждани за касационната инстанция трябва да стане 70 лв. вместо сегашната такса от 5 лв. (таксата за касация по административни дела е 50% от таксата за първа инстанция). Простата сметка показва, че увеличението е 14 пъти и то е несъизмеримо с нарастването на доходите на населението от 90-те години досега, които не са се вдигнали 14 пъти. Същата такса ще дължат едноличните търговци и публичните институции, които ще бъдат вече задължени да внасят такса по касационното обжалване. Таксата скача на 370 лв. за „организациите“, в което неясно понятие очевидно се включват както търговските дружества, така и по-голямата част от юридическите лица с нестопанска цел, независимо дали са определени за дейност в обществена или частна полза. Тоест неправителствените организации, които по дефиниция защитават обществения интерес, с изключение на предоставящите „обществени услуги“, ще бъдат финансово цензурирани при опита да обжалват съдебно решение. Особено притеснително е предложението при касационни жалби по дела с материален интерес таксите да са в размер от процент от този интерес (0,8%, но не по-малко от 1700 лв.), а при материален интерес над 10 млн. лв. – 4500 лв. Така излиза, че за касация по дело срещу законността например на оценка на въздействието върху околната среда на съмнителен и непрозрачен проект като АЕЦ „Белене“ гражданите и неправителствените организации ще трябва да извадят от джоба си такива несъобразени с имуществото им суми, за да потърсят защита на живота и здравето на населението.

Това увеличение на таксите по никакъв начин не е обосновано в доклада към законопроекта. Очакванията бяха проектът да е придружен с финансов анализ на ползите и разходите, колко пари са влезли в административното правосъдие, колко се харчат, има ли неоснователни жалби, както се твърди, какво изобщо означава „неоснователна жалба“ (защото при всеки съдебен спор обикновено едната от двете тези се отхвърля), какво означава злоупотреба с право на жалба и – след като имаме критерии за това – да се посочи има ли такива злоупотреби и колко са тези случаи. Само след такъв анализ, съчетан с официални данни за нарастването на доходите на населението през последните 20 години, може да се стигне до разумни промени.

Вместо това сме изправени пред едно предложение очевидно генерирано като идея за разтоварване на ВАС като касационна инстанция. Това всъщност е една гилотина, която ще попречи на много хора да защитят правата си по съдебен ред. И нека никой не се заблуждава, че административното правораздаване опира само до концесии и обществени поръчки. То е също така за достъп до обществена информация, защита на личните данни, права на деца по Закона за закрила на детето, защита от дискриминация, права по Закона за устройството на територията, свързани със строителство и инфраструктура, околна среда и ОВОС – както на големи проекти като АЕЦ, хранилища за отпадъци, магистрали, така и за местни като чистота на водата, сметища и др., пенсии, уволнение на държавни служители и т.н. Всички основни човешки права, без изключение, предвидени в Европейската конвенция по правата на човека, попадат в обхвата на административното правосъдие, включително и делата на затворниците за нарушения на права, 24-часовото задържане и т.н.

Привидно изравняване на правата на държавата и гражданите 

Проектът въвежда задължение и за публичните институции (държавата и общините) вече да плащат съдебни такси по тези дела, тъй като те до момента не плащаха нищо. Те ще плащат такса в размер на 70 лв. като гражданите и едноличните търговци.ю

Действително, когато само едната страна по делото плаща такси, а другата не плаща нищо, това е едно абсолютно недопустимо неравенство. Но с въвеждането на задължение за държавните институции и общините също да плащат такси, само привидно се осигурява някакво равенство на страните в процеса. В действителност тези средства отиват от единия джоб в другия – това са все пари на данъкоплатеца, които в случая просто се прехвърлят от републиканския в съдебния бюджет. От тази гледна точка те няма да генерират някаква по-голяма дисциплина в администрацията, но залагат ново натоварване на жалбоподателя. Ако накрая той не е успял да спечели делото, но на касационната инстанция е платена такса от другата страна – публична институция, той ще бъде осъден да плаща освен адвокатски хонорар и разноските, включително и таксата на другата страна.

Така че това „нововъведение“, освен че е безсмислено и натоварващо системата – прехвърлянето на пари от един джоб в друг трябва да се документира и осчетоводи, е и средство за притискане на гражданите.

Правораздаване в закрити заседания

Възмутителна е идеята да се създаде възможност делата пред касационната инстанция да се решават по правило на закрити за страните заседания само по документи.

При дебатите в правната комисия стана пределно ясно, че ВАС категорично не стои зад това предложение. Нещо повече, има становище на пленума на ВАС, гласувано с 67 гласа, че съдът не желае да бъдат въвеждани закрити заседания, защото те не само ще накърнят правото на справедлив процес, но и ще попречат на нормалната работа на съда. Тогава логичният въпрос, който изниква, е: в чий интерес и с каква цел това предложение се прокарва и даже намери подкрепа в правната комисия на два пъти. Съдиите ясно обясниха, че съдията докладчик така или иначе се запознава с разпределеното му дело едва в седмиците преди заседанието. В този смисъл, със закритите заседания съдебният процес няма да се забърза, но за докладчиците по делата ще възникне една допълнителна тежест – те ще трябва да правят една допълнителна преценка дали процесът да е закрит за страните или в открито заседание, което изисква предварително да се прочете цялото дело. С други думи, това ще доведе до допълнително забавяне на делата вместо ускоряването им, каквато е заявената цел. Същевременно основният негатив на тази промяна е, че съдът ще се ограничи да чуе аргументите на страните и така да реши правилно делото. Няма никакво съмнение, че живият дебат е в основата на идеята за справедлив процес, затова и процесите по света са състезателни с участие на страните. А в случая закритото заседание означава, че след като се представят касационната жалба и отговорът, нещата приключват, няма опция да отговориш на аргументите на последния в поредицата. Това е основният дефицит при писмените процеси.

В правната комисия се чу дори и аргумент, че страните нямали интерес към тези заседания. Очевидно някой от тези, които са писали законопроекта, не си прави труда често да ходи пред залите на съда, защото иначе щеше да види, че там се тълпят повече хора, отколкото пред залите на ВКС. И това не е чудно, при положение че по тези дела са поставени за гледане насъщни права на гражданите, гарантирани с конституцията.

Илюзия е, че закритите заседания ще помогнат на административните органи, които са страни по делата. Тези администрации, които гледат добросъвестно на своите задължения да защитят интересите на институцията и обществения интерес, държат на откритите заседания – забелязал съм го по поведението на юрисконсултите, които смятат, че така ще имат по-голяма възможност да реализират правото си на защита. За мен като адвокат е незаменима възможността да погледнеш съдиите в очите, защото, когато говориш и излагаш аргументи, ти можеш да прецениш по погледа дали си се изразил достатъчно точно, дали аргументът е ясен, или се налага да го поясниш. Виждал съм в съдебна зала как съдията си променя позицията по даден въпрос в края на пледирането на адвокати. Хора, които не се занимават ежедневно с правораздавателна дейност, не могат да си представят колко е важно това, особено когато залогът са човешки съдби.

И съм напълно съгласен с една реплика, която чух в комисията – къде отива доверието в съда, след като хората хем са принуждавани да плащат по-високи такси, хем няма да могат да отидат в съда, да видят с очите си как се осъществява правораздаването.

Как не трябва да изглежда електронното правосъдие

Въвеждането на електронното правосъдие е един от важните механизми за подобряване на правораздаването. Практически това означава да се разширява възможността действията в рамките на съдебния процес да бъдат извършвани по електронен път – призоваването, изпращането на съдебни актове и т.н. Силно притеснителен обаче е начинът, по който се промотира това в законопроекта. Той предвижда задължителна регистрация на адвокатите в електронна платформа към Висшия съдебен съвет (ВСС) чрез имейл адрес. За целта всички адвокати, които защитават страни по дела, трябва да изпратят на ВСС своя имейл адрес.

Действително регистрацията чрез имейл адреси е допустима само когато е в електронна платформа. Но ако призоваването става чрез имейл адреси, каквито идеи прозират в част от предложените разпоредби на законопроекта, трябва да се има предвид, че това е една изключително несигурна форма на призоваване и регистрацията с нищо не помага в случая. Имейлите се поддържат от доставчици, без да има информационна сигурност. Един имейл може да не бъде доставен, може да попадне в спама, да изчезне, да бъде изтрит при хакерска атака и др., другояче казано – това не е сигурна електронна връзка.

Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) е създал собствена платформа, на която кани (подчертавам – кани!), адвокатите, които практикуват в тази област, ако желаят, да се включат към такава електронна комуникация. Но това е едно приятелско отношение, каквото трябва винаги да е отношението между институцията и гражданина/адвокатите му, а не форма на репресия. В подхода, който се предлага със законопроекта, прозира репресия, характерна за източния тип държави, докато демокрацията и кооперативното отношение към гражданите е характерно за западните демокрации.

Действително при работата по законопроекта в правната комисия първоначалното предложение придоби по-умерен вариант, но ние не знаем как ще бъде гласувано в пленарна зала.

Първоначално се предлагаше не само всички адвокати да бъдат задължени да участват в регистрация с имейл адрес, но и тяхното неучастие да бъде превърнато в последици за страната – когато адвокатът не е регистриран, книжата се прилагат към делото и се смята, че страната е известена, призована и т.н. Този абсурд води дотам, че страната ще бъде лишена от процесуалните си права. Аргументите за това, които чух в комисията – че имало професионални застраховки на адвокатите и застрахователи, които да покрият щетите от такова поведение, ми си струват неуместни. Как неимуществените права и основните човешки права ще бъдат овъзмездени, застрахователите ли ще платят наранените чувства на деца, лишени от правосъдие в производство, което например единият родител е стартирал по Закона за закрила на детето? Ако разсъждаваме така, по-добре да изобщо да закрием съдебната система и да оставим нашия живот в ръцете на застрахователите.

Призоваването по електронен път е нещо много добро, но то трябва да бъде функция от доброволното участие на страните и техните адвокати в тази обмяна на книжа. Все още има висок процент от населението, които нямат достъп до интернет, има и адвокати, които не могат и не желаят да работят в интернет – те може би ще трябва да се променят, но това не е нужно да става с вилката на врата и за сметка на правата на гражданите.

В крайна сметка след тежки дебати в правната комисия беше одобрено предложение да няма последици за клиентите, ако адвокатите не са се регистрирали в платформата. Остава обаче възможността адвокатите да бъдат санкционирани въпреки уговорката, че липсвала санкция, такава вероятно може да се търси и наложи по общите правила.

Съвсем друг е въпросът доколко е допустимо адвокатите да бъдат задължавани да се регистрират в платформа към ВСС, при положение че ВСС е орган на магистратурата, не на адвокатурата, и от гледна точка на конституцията няма причина да влиза във взаимоотношения с адвокатите. Взаимоотношенията между съд и адвокат са нормални и логични, когато са съответно по покана на съда или по инициатива на адвоката дори, но не и когато са превърнати в едно жандармско задължение, това е навлизане на полицейщината в съдебната система.

Законопроект на парче

Много може да се говори за пороците в законотворческия процес на парламента и опитите да се избягнат принципни изисквания като обществено обсъждане, мотивиране и т.н. Процедурата, по която се работи с този законопроект, е чудовищна илюстрация на тези пороци. Бях свидетел как много текстове се изковаха буквално в самата комисия на момента. Това може би е допустимо по изключение, но при този законопроект е правило. Решенията на парче се различават съдържателно от начина, по който текстовете са били внесени. На всеки половин час до 40 минути минават служители, които раздават нови текстове, изработени междувременно от някого. Работи се една част от проекта и се внася в пленарна зала, а междувременно други части продължават да се работят в комисията, което е порочно, защото няма никаква възможност да се преценява съотношението и връзките между отделните текстове.

Това е абсолютно ненужно бързане и според мен няма да доведе до добър край. Може би не всички дефекти ще са противоконституционни, за да се разчита на КС, но те ще тегнат върху гражданите години наред и това е по-важното, за което трябва да се замислим. Надявам се политиците да отделят нужното внимание, защото утре гласоподавателите ще са тези, които ще му обърнат внимание.

[1] Статията се препечатва с позволението на автора и на редакцията. Публикувана във вестник „Капитал”, 2 юли 2018 г.