Фискалните правила в България трябва да са по-строги

Законът за държавния бюджет на България за 2012 г. беше приет, но дебатът около фискалната политика както на страната, така и на останалите членки на Европейския съюз (ЕС) изглежда ще продължи и в първите месеци на следващата година. След срещата на Европейския съвет на 8-9 декември тази година един от основните ангажименти на страните-членки на еврозоната е въвеждането на строги фискални правила на конституционно или еквивалентно ниво в тези страни. Може да се очакват подобни действия от страните извън еврозоната с цел да се подчертае ангажиментът за водене на фискална политика, която е не по-малко разумна от тази на останалите членове на ЕС.

Още преди да бъде постигнато съгласие за тези фискални правила на срещата на върха на 8-9 декември, Народното събрание прие промени в Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ), които задължават управляващите да планират бюджета с разходи не повече от 40% от очаквания БВП и с дефицит от не повече от 2% от очаквания БВП. Това са две фискални правила. Първото поставя таван на разходите, т.е. на преразпределението през държавата. Второто слага таван на бюджетния дефицит, който би следвало да гарантира дългосрочна устойчивост на публичните финанси, включително и срещу раздуване на държавния дълг.

И двете правила са добри от гледна точка на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), който поставя таван на бюджетния дефицит от 3% от БВП и на държавния дълг – 60% от БВП. Договорката от срещата на върха обаче не се отнася за промяна в ПСР, а за въвеждане на правила, които се отнасят до структурния бюджетен баланс.

Бюджетният баланс е сбор от три компонента – структурен, цикличен и т.нар. „еднократни мерки/ефекти” (temporary and one-off measures/effects). Третият се отнася до непредвидими събития, които не зависят от икономическия цикъл или от правителствената политика, например земетресения, наводнения. Цикличният компонент е резултат от това в коя фаза на икономическия цикъл – подем или спад, се намира икономиката. Например, ако икономиката расте с висок темп, това се отразява положително на приходите по линия на по-висока заетост, по-високи заплати, растящи цени, повече печалби на фирмите, по-високо вътрешно търсене. Когато икономиката расте по-бавно или е в рецесия, това се отразява негативно върху приходите  по същите канали. Като от общия баланс извадим цикличния и еднократния елементи, това, което остава е структурния баланс.

Именно върху него бяха фокусирани предложенията от срещата на върха – страните от еврозоната да въведат в конституциите си или на еквивалентно ниво правила за недопускане, като правило, на структурен дефицит по-висок от 0,5% от БВП. Заедно с това предложенията включват и автоматичен механизъм на база предложения от Европейската комисия, който да се задейства при нарушаване на правилото.

Именно тук се крие разликата между фискалните правила в България и тези в еврозоната – първите се отнасят до общия бюджетен баланс, а вторите – до структурния баланс. След въвеждането на валутен борд в България и най-вече в периода след 2000 г. управляващите в страната показаха неведнъж, че не само са способни, но и отдадени на идеята за водене на разумна фискална политика. Това обаче звучи като по-голямо постижение, отколкото е било в действителност. Икономическият ръст в периода 2000-2008 г. е средно около 5,8% на година, т.е. икономиката е била във възходящата фаза на икономическия цикъл. В същия период положителният цикличен елемент в бюджетния баланс постоянно расте и от 0,4% през 2001 г. достига 1,9% от БВП през 2008 г. по данни на Европейската комисия и изчислени на база производствена функция.

В същото време структурният баланс – изчистен от циклични и еднократни елементи – демонстрира непостоянно поведение и в някои години е положителен, а в други – отрицателен. В най-добрите години за бюджета – 2004 и 2006 г., общият баланс (изчислен по методологията на Евростат) е на превишение от 1,9%, но структурният излишък е по-малко от половината от него. С други думи бюджетните превишения са постигнати в по-голяма степен благодарение на икономическия възход, а не на политиката на управляващите. В двете най-силни години за икономиката – 2007-2008 г., цикличният компонент е най-висок за периода, а структурният баланс е в дефицит.

В сегашния вариант на фискалните правила в България се осигурява защита срещу безконтролни държавни харчове, но същевременно се дава възможност за по-високи разходи по време на икономически подем и по-ниски корекции по време на слаб ръст или рецесия. Това може да се илюстрира лесно с данните от 2009 г. Бюджетният дефицит тогава е 4,3%, цикличният елемент е на дефицит от 1,2%, а структурният – дефицит от 3,2%. Ако страната преследва дефицит от 2%, то това може да бъде постигнато, като се свие структурния дефицит до 0,8%. Ако обаче се преследват препоръките за страните от еврозоната, то корекцията ще бъде по-висока с 0,3%, за да се достигне структурен дефицит от 0,5%.

Именно затова фискалните правила у нас са всъщност по-леки в сравнение с изискванията за страните от еврозоната. За периода 2009-2013 г. структурният дефицит се очаква да се свива плавно от 3,2% до 0,7%, но така и да не достига изискването от 0,5%. А това дори не е най-строгото правило за момента, тъй като в Германия през 2009 г. беше вписано в конституцията изискване от 2016 г. федералният бюджет да има структурен дефицит от не повече от 0,35%.

В сегашния проект на Международния договор за усилен икономически съюз се предвижда страни с държавен дълг значително под 60% от БВП, какъвто е случаят с България, да имат възможност за поддържане на структурен дефицит над 0,5% от БВП. Предложението е твърде сложно и неясно, за да се приеме като сериозно фискално правило, заради термини като „значително” и „над 0,5%”. Тези определения не могат да бъдат измерени и отварят врата за различни тълкувания и евентуално опорочаване на правилото. С други думи, ако една страна иска еднозначно да демонстрира решителността си за поддържане на разумна фискална политика, тя не следва да се възползва от подобни условности.

България прилага неписани, още известни като гъвкави, фискални правила още от 2003 г. и вписването им в ЗУДБ е стъпка в правилната посока, която засилва доверието във водената бюджетна политика на фона на дълговата криза в ЕС. Това обаче е само първата крачка, която може да се окаже недостатъчна, ако страните от еврозоната приемат правила, които са по-строги и ние искаме да се сравняваме с най-добрите практики. В тази светлина трябва да се мисли за затягане на фискалните правила в България в унисон с тези от еврозоната и залагане на нисък структурен дефицит. В противен случай всички усилия, положени за водене на разумна фискална политика през изминалите 10 г. и разписването на конкретни фискални правила могат да се окажат недостатъчни за да убедим пазарите, че и в бъдеще ще се води устойчива фискална политика.