Докладът по изпълнението на бюджета през 2005 год. – нищо ново под слънцето

Наскоро беше публикуван официално “Доклад по отчета за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2005 г.”(1) В него се представя състоянието на публичните финанси през миналата година и се прави анализ на насоките на правителствената политика по отношение на най-важните области в икономиката.

Докладът започва с анализ на основните макроикономически показатели и тенденции в развитието на вътрешната и външната среда през 2005 г. Изглежда предназначението на документа е да се създаде добро впечатление, тъй като фактите, които се коментират, представят само положителните развития, докато останалите се пропускат. Пример за това са преките чуждестранни инвестиции.

“Междувременно, съществуващата в страната макроикономическа стабилност и атрактивността на българската икономика стимулираше притока на чуждестранни капитали, като по този начин осигуряваше финансиране на увеличаващите се инвестиции. Само преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) в България възлязоха на 1 789 млн. евро или 8.3% от БВП.”

Липсва анализ на причините за намалението на ПЧИ спрямо 2004 г. и в абсолютно, и в относително изражение, като този факт се подминава въпреки изтъкването на значението им като важен източник на растеж за икономиката.

Посочената последователност на приоритетите в доклада изглежда неуместна – на първо място е поставено поддържане на макроикономическо равновесие и противодействие на основния макроикономически дисбаланс през 2005 г. – външнотърговския дефицит и текущата сметка на платежния баланс. Този приоритет трудно може да бъде обяснен – не е ясно какво означава поддържане на макроикономическо равновесие. Изглежда значението му е изравняване на износа на стоки и услуги с вноса им, което не би трябвало да се поставя като цел на фискалната политика. В икономическата литература липсват убедителни доказателства, че наличието на дефицит по текущата сметка представлява съществен проблем, още повече за икономики като българската, които претърпяват бързи структурни промени. Поставените на следващо място приоритети като устойчив и дългосрочен икономически растеж и повишаване на благосъстоянието на българските граждани изглеждат много по-логична цел. Постигането на тази цел би представлявало истински успех за политиката на правителството, независимо от размера на търговското салдо на страната.

Изобщо – правителството (или поне авторите на подобни документи) трябва да си постави ясни и добре дефинирани цели, които да изпълнява с всеки бюджет. В случая биха били полезни количествени параметри за реалния растеж на БВП например, които биха дали възможност за всеки човек сам да прецени доколко добра е политиката на управляващите. Това се отнася и за т.нар. програмно бюджетиране, за което се говори отдавна, но все още не е въведено.

Мерките, които бяха предприети за ограничаване на дефицита по текущата сметка, се изразяват най-общо в постигането на излишък в бюджета, като логиката е следната:

“Постигането на бюджетен излишък в края на 2005 г. увеличава нивото на агрегираните спестявания в икономиката, което дава възможност за по-високи инвестиции, т.е. създава база за увеличено производство през следващите години.”

Това твърдение е напълно погрешно. Частните спестявания могат да се използват за продуктивни инвестиции, само че поради бюджетната политика те по-вероятно ще намаляват, отколкото да се увеличават, тъй като склонността към спестяване най-общо е в положителна връзка с разполагаемия доход (колкото повече нараства разполагаемият доход, толкова по-висока е склонността към спестяване). Следователно нараства вероятността за проявление на ефекта на заместване на частни спестявания с публични, при което общите спестявания е възможно дори да намалеят.

Възможностите за насочване на публичните спестявания са към фискалния резерв, което означава, че най-добрата им употреба е изплащането на публичен дълг, или за публични инвестиции, които трудно могат да се докажат като ефективни. Изплащането на дълг води до повишаване на кредитния рейтинг и по-лесен достъп на българските компании до кредитиране от чужбина при по-ниски лихвени проценти и е благоприятно за икономиката като цяло. Публичните инвестиции обаче, са по-често средство за облагодетелстване на близки до управляващите фирми, процедурите често са непрозрачни и не предполагат избора на най-добрата оферта. Изобщо интересът на данъкоплатците не е добре защитен.

Взетите мерки от правителството по отношение на дефицита по текущата сметка можеха да имат друга посока – чрез въвеждането на нулев данък върху реинвестираната печалба можеше да се насочи търсенето към инвестиционни стоки, които да подобрят конкурентоспособността на българските фирми. Това би повлияло позитивно върху износа за чужбина и би намалило дефицита по търговското салдо в по-дългосрочен период. Освен това нулевият данък върху реинвестираната печалба присъстваше в предизборните програми на множество партии и коалиции, но изглежда няма да бъде въведен скоро. Това се потвърждава и от документите на настоящото правителство, отнасящи се до политиката му през следващите 3 години(2), в които тази мярка не е предвидена.

В доклада се посочва също, че през 2005 г. е провеждана рестриктивна бюджетна политика по отношение на разходите. Изглежда, че опитът за такава политика е бил напълно неуспешен, тъй като общите разходи нарастват както в абсолютно, така и в относително изражение. Те се повишават спрямо 2004 г. с около 1.48 млрд. лв. или с и достигат 39.8% от брутния вътрешен продукт (БВП). Темпът им на нарастване също се ускорява от 8% през 2004 г. до 9.7% през 2005 г.

Част от това повишение се обяснява с компенсиране на ефектите от наводненията, в което трябваше да участва държавният бюджет. Множество примери показаха обаче, че отпуснатите средства за тази цел или не дадоха желания резултат, или имаха грешен адресат. Следователно ефективността им беше много ниска, а поводът за извършване на непрозрачни разходи и действия беше добре използван.

Повишението на капиталовите разходи според авторите на доклада означава по-големи възможности за растеж в бъдеще. Това би било вярно ако тези разходи са продуктивни и действително носят полза за обществото. Само че подобни анализи липсват, което прави невъзможно измерването на ефективността и сравнението с предходни периоди. Растежът на тези разходи се разглежда сам по себе си като успех, което е необяснимо от икономическа гледна точка. Нормалната логика предполага стремеж към понижаване на разходите при даден резултат, а не обратното.

Общите разходи надхвърлят предвиденото в закона за бюджета през 2005 г. Тук по-внимателно трябва да се разгледат тези за издръжка, които обхващат разходите за други възнаграждения и плащания за персонал, храна, медикаменти, научно изследователски разходи и книги, вода, горива и енергия, външни услуги, текущ ремонт и други разходи Те се повишат с 9% и се нареждат на второ място след социалните разходи (17.7% от общите). Разходите за издръжка, за заплати и социални осигуровки биха могли да се понижат съществено при извършване на реформа в бюджетния сектор и оптимизиране броя на служителите в него. Големият брой на работещите в публичната администрация, образованието и здравеопазването води и до високи разходи за тях, които биха могли да бъдат спестени. За съжаление липсва политическа воля за провеждането на такава реформа и това се случва за сметка на данъкоплатците, които в крайна сметка поемат разходите.

Разходите за субсидии превишават със 17.7% предвидените. Въпреки че намаляват като дял от БВП, субсидиите за реалния сектор са в размер на 461.9 млн. лв. или това е превишение с 22.4% на предвиденото в закона за бюджета. Като положително развитие може да се отчете преустановяването на субсидирането на топлофикационните дружества, предоставящи топлинна енергия на битовите потребители.

Субсидиите за здравеопазването също надхвърлят предвиденото по закон и вместо 361.7 млн. лв. достигат 413.7 млн. лв. така се продължава тенденцията просрочените задължения на болниците да се покриват от държавния бюджет и се повишава моралният риск в системата. Сред ръководителите на болниците се създават очаквания, че всичките им разходи ще бъдат изплатени от бюджета и се намалява значително ефективността на системата. Все още е рано да се оцени имат ли резултат действията в началото на 2006 г. и преминаването на финансирането единствено от НЗОК.

Приходите в бюджета също се повишават значително (13.6%).

“През 2005 г. бе продължена провежданата политика за намаляването на данъчното бреме. Предприетата мащабна данъчна реформа бе насочена към постигането на опростеност и устойчивост на данъчната система, стимулиране на бизнеса и частната инициатива, чрез последователното намаляване на основните преки данъци и трансформирането на данъчната тежест от преките към косвените данъци.”

(Не)Успехът на политиката за намаляване на данъчното бреме се потвърждава в данните за общите и за данъчните приходи в консолидирания бюджет. Тук отново се наблюдава съществено повишение. Отношението между данъчните приходи и БВП се повишава с 1.1 процентни пункта, което означава, че на практика през 2005 г. данъчното бреме е била по-високо отколкото през предходната година. Данните показват, че действително се продължава политиката от предходните години, но резултатът неизменно е по-високо данъчно облагане.

Заедно с това общото преразпределение през бюджета на новосъздадения в икономиката доход също се повишава, като през 2005 г. достига 42.9%. Причината за това развитие може да се търси в ежегодното повишаване на косвените данъци, което не се компенсира в достатъчна степен с намаление на преките, което от своя страна се отчита като успех на правителството. Следователно не се използва възможността за по-съществена данъчна реформа, която би насърчила както търсенето, така и предлагането на труд и предприемачеството и би ускорила стопанския растеж.

Като друго постижение на правителството се отчита данъчното облекчение за издръжка на деца, което обаче доведе до по-трудно администриране на системата. По-правилният подход би бил намалението на данъка върху дохода за всички отколкото само за една група привилегировани лица.

Коментарът относно размера и използването на средствата, получени от пред-присъединителните фондове на ЕС, е твърде кратък и не дава достатъчно информация. Липсва анализ за причините на слабата усвояемост по някои програми, но трябва да се отчете, че докладът е насочен към по-широк кръг теми.

Докладът съдържа значителен обем данни за фискалния сектор, които могат да се използват от независими анализатори. От него става ясно, че политиката на правителството се фокусира върху цели, които може би не трябва да бъдат първостепенни (салдото по текущата сметка), не използва най-подходящите инструменти и пропуска възможности за реализиране на реформи предвид благоприятната ситуация в момента. Тази политика за момента води до запазване на стабилността, но в дългосрочен аспект означава по-нисък растеж и благосъстояние за българите.

Таблица 1: Приходи по консолидирания държавен бюджет (млн. лв.)

Източник: Министерство на финансите

Таблица 2: Разходи в консолидирания държавен бюджет (млн. лв.)

Източник: Министерство на финансите